第三部分 专家述评

抗击非典：中国应急体系建设的起点

一、不明原因疫情突如其来

1．神秘疫情悄然袭来

2002年年底至2003年春，一场突如其来的非典疫情肆虐中国大地，给人民群众身体健康和生命安全造成严重危害，给我国改革开放和经济建设造成重大损失。根据世界卫生组织（WHO）2004年4月21日公布的疫情，在2002年11月至2003年7月全球首次非典流行中，全球共报告非典临床诊断病例8096例，死亡774例，发病波及29个国家和地区。中国（内地、香港、澳门、台湾）共发病7429例、死亡685例（分别占全球总数的91.8%和88.5%），病死率为9.2%；其余国家发病667例、死亡89例，病死率为13.3%。中国内地总发病数达5327例、死亡349例，病死率为6.6%。病例主要集中在北京、广东、山西、内蒙古、河北、天津等地，其中北京与广东共报告发病4033例，占内地总病例数的75.7%。

非典是一场突如其来的严重传染病灾害，是一种人类至今尚未完全认识的疑难病症，是进入21世纪以来人类面临的第一次全球性重大公共卫生危机，也是以胡锦涛为总书记的新一届中央领导集体履职后面临的一次不可预测的重大外部冲击。抗击非典是一场没有硝烟的战斗，是对新一届中央领导集体驾驭局势、治党治国能力的严峻考验。非典防治工作关系到广大人民群众身体健康和生命安全，关系到改革发展稳定大局，关系到我国国家利益和国际形象。

2．初期防控的难点

非典疫情刚发生时，谁也没有想到它会在短短几个月时间里“攻城拔寨”、疯狂肆虐，也没有想到它会对我国经济、政治、外交、安全等各个方面造成一系列重大损失和影响。在疫情防控初期，我国当时面临着异常困难的局面。

首先，非典不是一般意义上的国内流行病，而是一种新的人类急性呼吸道传染病，具有暴发急、传播快、范围广、影响大的特点。作为一种尚未被人类完全认识的新型传染病，非典突然来袭之时，“神不知、鬼不觉”“来无影、去无踪”。在疫情暴发初期，没有特效的诊断办法和治疗手段，对其流行特点也没有完全掌握。虽然发热和头痛、干咳、呼吸困难等症状是非典的主要表现，但仅通过这些表现尚不能明确诊断患者就是得了非典，要经过进一步检查才能确定。而且，非典的临床表现可能是多种多样的，可以是刚开始低烧，后面慢慢升，也可以是突然发高烧。这些都会影响对患者的早期监测、识别、诊断和治疗。此外，在疫情初期，不同机构、专家之间还存在“冠状病毒”和“衣原体”的“病原之争”，也给中央作出科学判断和正确决策增加了难度。2013年4月14日，胡锦涛到广东省疾控中心考察时，对广东非典防治工作提出的一条要求就是要“尽快查出确切病因”。4月16日，WHO在日内瓦宣布，正式确认冠状病毒的一个变种是引起非典的病原体，这才把“病原之争”基本画上一个句号。

其次，疫情给我国政治、经济、社会、外交等带来一系列空前的严重冲击。非典给我国造成的影响是全局性的，内政和外交都受到了重大干扰。在国内，人民群众的身体健康和生命安全受到严重威胁，旅游、民航、商贸、餐饮业、对外交往等经济和社会生活受到严重的负面影响，恐慌情绪在蔓延。据亚洲开发银行（ADB）统计，受非典影响，全球经济总损失额高达590亿美元，其中我国内地经济总损失为179亿美元，占我国当年国内生产总值（GDP）的1.3%。由于疫情突如其来，加上信息发布不及时，全社会充满了恐慌、焦虑、恐惧，工厂停工、学校停学、市场抢购，人们逃离大城市，北京马路上空空荡荡，不少地方“画地为牢”、各自为政。在1月中旬的广州，各种“怪病”流言已通过短信、电话等四处扩散。流言引发了恐慌，广州出现白醋、板蓝根抢购潮。随着疫情一路北上，流言在各地传播，抢购风潮在北京等地蔓延。到2003年3月，网上流传的“北京疫情”传得满城风雨，但官方的信息发布没有及时跟进。在国际上，舆论对我国党和政府造成了非常不利的影响。由于初期工作不到位，一些媒体认为中国政府有意隐瞒疫情，无视国民的身体健康；一些国家制造中国“阴谋论”“威胁论”“隔离论”，提出要“隔离中国”“孤立中国”，把我国称为“SARS国家”“谎言国家”，给我国国际声誉和国际形象造成了十分不利的影响。非典疫情在我国发生以来，西方媒体对我国进行了“密集型的负面报道”。据统计，从3月31日至4月12日，美国《华盛顿邮报》《纽约时报》、美国有线电视新闻网（CNN）和英国广播公司（BBC）四大媒体对我国非典的报道共达202次，其中正面报道只有一次；中性报道69次，占34.5%；负面报道占2/3，从而形成了“软打击”“软轰炸”“软战争”的态势。可以说，在疫情初期，我国处在1989年政治风波之后国际压力最大的一个时期。

二、奋起应对取得重大胜利

进入2003年4月，在认识到非典疫情已经和可能进一步产生的重大危害后，中央审时度势，果断决策，采取了一系列科学有效的措施；地方各级党委和政府坚决落实中央决策部署，认真负责，靠前指挥；全社会奋起斗争，全民动员、群防群控，打响了一场抗击非典的人民战争，并在短短几个月时间里取得了重大阶段性胜利。我国之所以能快速控制疫情，有效减少疫情造成的损失，主要是充分发挥了中国特色社会主义所具有的独特优势，重点抓好了以下六个方面的工作。

1．及时公布疫情信息

俗话说，“当真理还在穿鞋，谣言已经跑遍了半个世界。”新媒体的发展为谣言等有害信息的扩散提供了方便之门。非典疫情是在新的开放条件下突如其来的一起跨区域、全球性的重大突发事件，在人们毫无心理准备的状况下以其诸多的不可知因素造成社会民众心理上的巨大恐慌。非典来势汹汹，病因病原不清，传染性较强、死亡率也比较高，人们对此一时难免感到惊慌失措。而当时疫情信息公开落在了流言后面，加剧了社会恐慌，导致了各种各样猜测和传言的流行。当时各种各样的流言长时间、大面积存在，一个重要原因是两大正式权威信息渠道——政府和媒介，迟迟未对这一重大信息公开。2003年2月上旬，广州市非典发病情况开始进入高峰，但官方当时所公布的信息很少。据广东媒体调查，此前当地市民有关非典的信息来源有80%来自手机短信、互联网和人们的口头传播。2月11日，广州市政府和广东省卫生厅分别召开新闻发布会，公布有关疫情情况，但有关疫情的相关资料（包括其传染性、临床特征、治疗手段等）却并未广泛告知。正是在社会和公众茫然不觉的情况下，疫情开始从广东向全国蔓延。到了4月上旬，北京城内开始流传有关非典疫情的各种说法和猜测；进入4月中旬，非典疫情的传言已经铺天盖地。一时间关于非典的各种传言流传甚广。在疫区，在城市和农村引发了抢购日用品、食品、保健医药品的购物潮等一系列非理性行为，从而更加重了人们在心理上的紧张和恐惧。不少公众感觉疫情的实际状况比官方报道的要严重得多，怀疑政府瞒报，对政府控制疾病传播的手段、能力和措施也表示怀疑，陷入了一种不可名状的焦虑状态。

随着疫情的发展，中央很快认识到了信息公开的重要性和紧迫性，强调要主动发声，及时准确地公布消息，逐步扭转了舆论上的被动局面。4月2日上午召开的国务院常务会议明确提出，要及时向WHO通报疫情；近日由卫生部举行中外记者招待会，向社会公布疫情和预防控制措施；要进一步与WHO开展有效合作。4月17日召开的中共中央政治局常委会，对抗击非典斗争提出总体要求，特别强调“卫生部门要说真话，媒体要如实报道”。4月20日，国务院明确提出要及时发现、报告和公布疫情，卫生部决定由五天向社会公布一次疫情改为每天公布。当日下午3时，国务院新闻办举行新闻发布会，由时任卫生部常务副部长高强、卫生部副部长朱庆生向中外记者介绍中国内地最新的非典疫情情况，并回答中外记者的提问。传媒在一夜之间发生了重要改变，非典疫情信息迅速取代了伊拉克战事报道的地位。从4月26日到6月24日60天里每日下午4时，中央电视台都直播卫生部“每日疫情通报”，由毛群安等三名发言人轮流主持。据统计，从2003年4月初到6月24日非典疫情解除，卫生部连续举办了67次新闻发布会，是举办发布会最密集的时期。“谣言止于真相”。及时公开真相是对谣言最有力的回击。世界银行当时所公布的一份研究报告指出，公共信息的坦诚和透明，对建立群众对政府的信任，从而把非典造成的损失降到最低至关重要。正如时任国务院副总理兼卫生部部长吴仪在2003年7月28日召开的全国卫生工作会议上所言：“随着信息技术的发展，信息传播迅速、渠道广泛，群众的知情参与和监督意识越来越强”,“过去那种家丑不可外扬的观念，在今天的信息时代一定要改变。疫情是捂不住的，延误时机只能使自己被动，这个教训是十分深刻的”。

2．列为政府工作重大事项

2003年7月29日，吴仪在与全国卫生工作会议部分代表座谈时谈道：“非典防治再次证明，只要领导高度重视，什么事情都能办好。”突如其来的非典是一场重大灾害。我国对疫情和疫情防治工作的认识，经历了一个不断深化、不断提高的过程。在疫情暴发初期，认为它主要是一起地方性突发公共卫生事件；到3月底4月初，非典防治开始成为卫生工作的重中之重；进入4月上中旬，疫情防控最终上升为各级政府突出的一项重大任务。

非典最早被认为是发生在广东的地方性突发公共卫生事件，主要由广东来牵头应对。进入2003年2月份，有关广东省部分地区出现非典的消息，零零散散从广东报到了中央。2月8日，广东省卫生厅《关于我省发生不明原因肺炎情况的续报》刊登于《要情快报》，上报给卫生部和省政府。2月9日，广东省政府通过《广东信息》把疫情上报国务院。当天下午，由卫生部副部长马晓伟率领的卫生部专家组一行七人到达广州。中央领导对广东的疫情和出现的抢购风潮非常重视，要求有关部门采取积极措施控制疫情。2月13日，胡锦涛和温家宝对此作了批示或打电话提出要求。当日晚，时任广东省委书记张德江在结束佛山调研赶往深圳的路上接到中办的相关通知，决定立即通知省委常委第二天中午前全部赶到深圳，召开常委会，传达胡锦涛和温家宝的批示，分析情况，研究具体贯彻措施。

3月底4月初，随着疫情不断扩散和传播，疫情防控开始成为卫生工作的重中之重，中央强调要抓紧建立国家突发公共卫生事件应急管理机制。在此期间，针对广东的非典疫情，中办派人赴广东进行调研，了解疫情的有关情况。调研组返京后，在中办《督促检查情况》第13期刊登了《关于广东非典型肺炎事件的调研报告》。胡锦涛对该报告作了批示，要求举一反三，提出应对各种紧急状态的对策建议，并视情修改完善以往的规定。4月1日，吴仪到中国疾病预防控制中心（以下简称中国疾控中心）调研，就加强疾病预防控制、建立和完善突发公共卫生事件应急处理机制与卫生部负责人和专家技术人员座谈。她强调，卫生工作关系到广大人民群众的健康和切身利益，非常重要；当前要把控制非典作为卫生工作的重中之重，进一步加强监测，全面掌握疫情动态，落实预防措施，有效控制疫情。4月2日上午，温家宝主持召开国务院常务会议。会议听取了卫生部关于非典防治工作的汇报，强调要把控制疫情作为当前卫生工作的重中之重，决定成立以卫生部部长为组长的非典防治工作领导小组，负责指导非典防治工作；成立由国务院副秘书长牵头的部际联席会议，协调解决有关问题。会议还要求抓紧建立国家应对突发公共卫生事件的应急处理机制，各有关部门要密切协作，进一步加强监测，全面掌握疫情动态，千方百计控制疫情扩散蔓延，切实维护人民群众的健康。

进入4月上旬，防治非典开始从“当前卫生工作的重中之重”上升为“各级政府的一项重大任务”。4月6日下午，温家宝到中国疾控中心考察工作时指出：政府要将保护民众健康和生命安全放在第一位，将防治非典作为各级政府的一件大事；并要求每天向WHO报告疫情。4月14日上午，胡锦涛到疫情严重的广东省考察时强调：“要把防治非典型肺炎的工作，作为关系改革发展稳定大局、关系人民群众身体健康和生命安全的一件大事，切实抓紧抓好。”4月17日召开的中共中央政治局常委会，明确把防治非典作为当前第一位的重大任务，提出“沉着应对、措施果断，依靠科学、有效防治，加强合作、完善机制”的总体要求，决定采取一系列重要措施：设立总额20亿元的非典型肺炎防治基金，成立全国防治非典指挥部，专项部署农村非典防治工作等。会议强调，“各级领导干部一定要切实把广大人民群众的身体健康和生命安全放在第一位，党政主要领导要亲自抓、负总责。要准确掌握疫情，如实报告并定期对社会公布，不得缓报、瞒报。”4月18日，温家宝在检查北京市大中小学和幼儿园非典防治工作时强调，要把防治和消除非典，切实维护广大人民群众的身体健康和生命安全，作为各级政府的一项重大任务。4月20日，中共中央宣布了关于调整卫生部和北京市主要领导职务的决定，国务院明确提出要及时发现、报告和公布疫情，同日国务院新闻办举行新闻发布会介绍疫情。

4月22日出版的《人民日报》发表了题为“当前的一项重大任务”的评论员文章，要求“各级党委和政府要迅速行动起来，贯彻落实中央关于防治非典型肺炎的一系列决策和工作部署，切实把防治非典型肺炎工作作为当前一项重大任务抓紧抓好”。“各级领导干部，要把保护人民群众身体健康和生命安全放在第一位，尽职尽责，尽心尽力，主动积极地承担起领导责任，绝不允许推诿拖延、玩忽职守。”把非典防治列为各级党委政府当前的一项重大任务，意味着吹响了全国抗击非典工作的集结号和冲锋号。这在两个方面发挥了至关重要的作用。一是建立了严格的信息报告制度。在疫情防控初期，信息报告不规范，多头管理、重复管理，要求不明确。实际上，从2002年11月中旬到2003年1月底，有关疫情信息基本上没有从地方上报至中央，导致中央对全国疫情掌握得远远不够。特别是作为重灾区的首都北京，位置特殊，情况复杂，疫情呈现散乱状态。通过完善疫情的统一报告制度，建立非典疫情的日报告、零报告制度，明确信息报告的程序、主体、内容、时限等，规定所有地方、任何单位都必须及时准确地掌握和上报疫情，绝不允许缓报、漏报和瞒报，从而及时、准确、全面地掌握了全国的疫情情况，做到了全国“一盘棋”。二是组建了强有力的应急指挥机构。从4月2日至23日的短短二十余天之内，国家突发公共卫生事件应急机制连升三级——4月2日召开的国务院常务会议决定成立以卫生部部长为组长的非典防治工作领导小组和由时任国务院副秘书长高强牵头的部际联席会议，协调解决有关问题；4月23日召开的国务院常务会议决定成立国务院防治非典指挥部，统一指挥、协调全国非典防治工作，由吴仪任总指挥，时任国务委员兼国务院秘书长华建敏任副总指挥，下设十个工作组（包括防治组、卫生检疫组、科技攻关组、后勤保障组、农村组、宣传组、社会治安组、外事组、教育组、北京组）和办公室（设在国务院办公厅）。随后，各地区也相应建立了非典防治领导机构、协调机制，国务院各部门主动加强了与地方的联系和沟通，帮助地方解决疫情防治工作中遇到的困难和问题，各地区之间在疫情预防、监控、患者救治等方面相互支持配合，为非典防治工作提供了强有力的组织保证。

3．依法科学防控疫情

打赢抗击非典这场硬仗，既要依靠科学，又要依靠法制。由于非典是一种新的传染性很强的疾病，再加上我国人口多、流动性大，只有严格依法管理、依法防疫、科学治疫，才能使整个疫情防治工作紧张而有序地进行，才能彻底切断疫病传播和扩散的途径，有效控制疫情蔓延，保持正常的生产、生活秩序。为了做到依法、科学、有序地应对疫情，重点做了以下三方面的工作。

第一，迅速制定出台《突发公共卫生事件应急条例》。法制是抗击非典初期我国的一个短板。一方面，早期防治非典过程暴露出我国在应对突发事件方面还存在一些问题，如信息渠道不畅通、信息统计不准确、反应不快、应急准备不足等。这些问题需要通过制度层面进行规范。另一方面，随着疫情进一步扩散流行和非典阻击战的全面打响，如何依法应急成为当时面临的一个重要问题。全国各地根据当地的疫情需要分别制定了具体的防治措施。例如，在隔离非典患者方面，北京市下发通告对非典疫情重点区域实行隔离控制，要求疫情重点区域的人员自觉遵守规定，服从管理，不得擅自离开隔离地点，其他人员不得擅自进入被隔离场所，对被隔离的动物和物品，有关部门应当采取有效措施进行处理。广东省公安厅发出通知，要求全省各级公安机关积极协助医疗卫生部门做好对非典患者及疑似患者的隔离治疗工作。对在隔离期未满擅自离院脱离治疗的，公安机关将迅速配合医疗卫生部门开展查找工作，找到后对其就地进行隔离治疗。对不听劝阻甚至违法闹事的，公安机关可依法作出处罚。陕西公安部门也动用警力上街查找擅自脱离治疗区的非典病人。如何保证应急处理所需的医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物资的生产、供应？如何紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备？必要时如何对人员进行疏散或者隔离、对传染病疫区实行封锁？诸如此类的问题，都需要从法律上作出规定和授权。

随着疫情的扩散，建立反应灵敏、运转高效的突发公共卫生事件应急机制，把非典防治纳入法制化轨道，为疫情防控提供强有力的法律武器，成为当时我国的重点工作之一，并促使了《突发公共卫生事件应急条例》的迅速出台。5月7日，国务院第7次常务会议审议并原则通过《突发公共卫生事件应急条例（草案）》。5月9日，温家宝签署国务院第376号令，公布施行《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《条例》）。《条例》明确规定了处理突发公共卫生事件的组织领导、遵循原则和各项制度、措施，明确了各级政府及有关部门、社会有关组织和公民在应对突发公共卫生事件工作中承担的责任和义务及违反《条例》行为的法律责任。《条例》的公布施行，标志着我国突发公共卫生事件应急处理工作纳入法制化轨道，突发公共卫生事件应急处理机制进一步完善，为及时、有效地处理突发事件建立起“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的法律制度。在全国非典防治工作的关键时期，《条例》的公布施行与《中华人民共和国传染病防治法》一起，成为强有力的法律武器，对于打赢非典防治这场硬仗具有特别重要的意义。

第二，把非典列入法定管理传染病。1989年制定的《中华人民共和国传染病防治法》，把霍乱、鼠疫、乙型肝炎、艾滋病等35种法定传染病分为甲、乙、丙三类加以规范。该法规定，甲类传染病的增减由国务院批准认定，乙类和丙类传染病的增减由卫生部批准认定。法律列举的传染病，都是在我国已经发生过的传染病，立法以列举的方式直接划定了传染病的种类和名称。不在范围之内的传染病不适用该法律。非典是一种当时新发现的冠状病毒，而《传染病防治法》是1989年公布的，存在法律适用性的问题。将非典列入法律的适用范围，为防治非典工作提供坚强的法律保障，是当时我国面临的一项紧迫任务。

4月8日，卫生部发布《卫生部关于将传染性非典型肺炎（严重呼吸道综合征）列入法定管理传染病的通知》，宣布将非典列入《传染病防治法》法定传染病范围进行管理，按照乙类传染病中的特殊需要进行防治，并规定对诊断病例和疑似病人等可以采取隔离治疗等强制措施。国家将非典纳入法定传染病范畴，为抗击非典创造了更加有利的防治环境，提供了坚强的法律保障。根据规定，政府主管人员不得隐瞒、谎报疫情，医疗卫生机构不得拒收患病人员，患者及家属必须配合检查治疗。对于违反《传染病防治法》的有关规定，情节严重，构成犯罪的，可依照刑法有关规定追究刑事责任，刑期长者可达七年。

第三，加强疾病诊断、治疗、防疫的科学研究。科学探究是解决人类面临重大问题的手段。非典是一种新的传染病，开展科学研究是人类战胜非典的必要手段。卫生部门在总结广东等地治疗经验的基础上，修订和补充相关的治疗标准，采取中西医结合等有效办法，积极探索，提高治疗效果。同时，组织卫生、教育、科技以及军队系统各学科专家，成立非典病原学研究联合攻关组，建立非典实验室研究网络，及时交流相关结果、样本和实验信息，集中力量查找病因、病原。积极开展防治非典疫苗、治疗药物、快速体温检测设备的研制和生产，加强与WHO等国际组织的交流与合作，与香港、澳门特别行政区建立了非典防治工作联系机制。2003年3月17日，WHO建立了全球网络实验室，开始了非典病原的联合攻关。经过全球9个国家13个网络实验室的科学家从病毒形态学、分子生物学、血清学及动物实验等多方面研究，4月16日WHO在日内瓦宣布，一种新的冠状病毒是非典的病原，并将其命名为SARS冠状病毒（SARS-CoV）。我国作为WHO建立的国家实验室网络成员国之一，参与并确定了冠状病毒是非典的主要致病原以及基因序列的测定。

在开展科学研究的同时，我国还抓住疫情防控的重点部位和环节以及时有效切断传播途径。为此，有关部门对飞机、火车、轮船、汽车等大众交通工具及机场、车站、码头等入境口岸采取具体措施，加大检疫和安全防范力度，发现患者、疑似患者及密切接触者，实行就地隔离、观察和治疗；对学校、机关、军队等单位，特别是中小学和幼儿园采取严格的监控和防范措施。取消“五一”长假制度，减少因人员流动造成疫情扩散。此外，高度重视医护人员的身体健康和安全防护，严格控制医院内的干扰因素，加强对非典患者和疑似患者的医疗管理，对直接接触非典患者的医护人员采取安全保护措施，配备有效的防护设备。

4．重点人群和重点区域防控

做好非典防治，必须抓好重点人群和重点区域的防控工作，防止疫情扩散。在关注城市居民的同时，农民工和大学生作为数量庞大、流动性较强的特定人群，同样存在感染非典，导致疫情大范围传染的可能。同时，我国农村经济文化基础比较薄弱，医疗卫生条件较差，农民缺乏科学防病知识，比城市更容易受到疾病的侵害，如果控制不好，可能导致严重后果。因此，如何确保学校学生、农民工等重点人群安全以及防止疫情向农村蔓延，成为当时抗击非典面临的最紧迫的问题之一。

第一，确保农民工和大学生的安全。北京是首都，是全国政治、文化中心，具有十分重要的地位。做好北京市的非典防治工作，事关全国大局，责任重大。北京因非典疫情而离开的人中有两大群体，分别是大学生和农民工。一方面，北京高校集中。据统计，当时包括中央和北京市属的国有高校在校大学生共有49万人，加上民办大学18万人，总计67万人。另一方面，农民工同样数量庞大。农业部对我国农村劳动力流动情况的跟踪调查表明，2002年全国农村劳动力到乡以外地方的就业人数已超过9400万，其中绝大部分为跨省、跨县流动。游离于乡村与都市之间的农民工，长期生活在城市的边缘，收入水平低、卫生条件差，极易感染疾病。作为数量庞大、流动性较强的特定人群，大学生和农民工同样存在感染非典的危险，而且，一旦感染还容易扩散，势必会给整个疫情防控带来新的压力。随着疫情扩散和恐慌加剧，令人遗憾的事件接二连三地发生——非典患者从隔离病区出逃、高校学子集体大逃亡、民工返乡潮在涌动，情况变得非常紧急。

自4月中旬开始，大学生和农民工就成为防治非典的重中之重。中央慎重考虑后，确定了就地学习、务工的基本原则。4月17日，教育部分别召集有关部门负责人和在京直属高校主要负责人，要求各高校做好防大疫的准备，提出为防非典，高校可改变教学和学习方式。4月18日，教育部决定将全国硕士研究生复试时间暂推迟到5月底进行。4月19日，教育部动员外地生“五一”期间不离校回家。4月23日，教育部办公厅发出《关于做好中小学和幼儿园“非典”防治工作的通知》。4月24日，教育部办公厅发出《关于进一步落实高等学校非典型肺炎预防与控制综合措施的紧急通知》，要求各高校必须成立由一把手负责的非典防控工作领导小组，建立更严密的快速反应机制。4月25日，国务院办公厅发出《关于动员北京等地高等学校学生、农民工就地学习务工的紧急通知》，要求动员北京等发病人数较多地区的高等学校学生、农民工就地学习、务工，以切断非典传播途径。4月28日，教育部对“五一”期间高校学生活动安排和学生管理工作提出指导建议，确保校园内秩序稳定和疫病不向社会蔓延。4月30日，教育部办公厅发出《关于高等学校在外地实习师生近期实习安排的通知》，要求在疫区的实习师生勿返校回家。

第二，防止疫情向农村地区扩散。农村是抗击非典的薄弱环节，农村防治非典是整个疫病防治的重要组成部分；农村防治工作，不仅关系农民健康和农村经济社会的发展，也直接关系全国疫病防治的成败。加大农村防治非典工作力度，控制疫情在农村传播和扩散，是摆在政府面前的一项十分紧迫的重大任务。我国农村人口多，农村医疗基础设施薄弱，技术力量不足，疫病监测体系不健全，农民普遍缺乏必要的卫生防疫知识，防范疫病的意识差，存在着非典疫情扩散的渠道和隐患。一旦发生疫情，容易造成疫情蔓延，后果不堪设想。因此，非典在农村的疫情成为人们最为忧虑的问题。

进入4月中旬，虽然农村还没有出现大规模疫情，但非典疫情向农村扩散的渠道依然存在，农村防治工作中的问题不容忽视。中央对这个问题高度重视和关注，强调要克服麻痹思想和畏难情绪，决不能掉以轻心。4月23日成立的全国防治非典指挥部专门设立农村组，由时任农业部副部长刘坚为组长，负责统筹全国农村非典防治工作。5月6日下午，国务院在京召开全国农村非典型肺炎防治工作电视电话会议，部署农村非典型肺炎防治工作和经济工作。会议明确：一是实行“三就地”原则，切断疫情传播渠道，对在城市务工的农民工，必须实行属地管理，坚决做到就地预防、就地观察、就地治疗，对患者绝不能送回原籍或推向社会；二是对农民患者一律实行免费医疗。各地都要不折不扣地执行这项政策。农民（包括农民工）中的非典患者，从留验、隔离到治疗的全过程一律实行免费，包括免费提供住院和伙食。中央还明确，要通过城乡互动、多部门合作来做好农村非典防治工作，坚决防止疫情向广大农村地区扩散。一是控制有疫情城市的有关人员返回农村；二是对返回农村的相关人员，要采取早发现、早报告、早隔离、早治疗的措施；三是健全县、乡、村三级监控体系；四是提高医疗机构收治能力；五是加强宣传工作。5月11日，胡锦涛在四川宜宾市翠屏区菜坝镇卫生院视察农村非典防治情况时强调，要认真落实中央关于解决困难群众生产生活问题的各项要求和措施。

为了防止疫情向农村地区扩散，国家采取了一系列措施，主要包括：召开全国农村非典防治工作会议，建立主要用于农民和城市生活困难人员患者的救治基金，支持地方建立农村疫情信息网络和检测体系，加大救治患者急需的基础设施建设和设备购置的投入，制定下发《全国农村非典型肺炎防治工作方案》等一系列文件，建立农村和流动人口疫情监测报告制度，向农村地区派出工作组，指导和帮助开展防治工作，组织力量给全国农村71万个村发放宣传挂图和宣传册，向广大农民普及科学防治知识。各地区结合实际，制定具体预案，落实群防群控措施，构建起农村疫情监测网络和防疫体系，形成了“人自为防、村自为防、乡自为防”的农村群防群控体系。从结果来看，虽然当时非典向农村的扩散确实存在着隐患和传染的渠道，个别农村也出现了零星的病例，但防止非典向农村蔓延的工作成效非常显著。统计表明，全国有15个省（自治区、直辖市）的102个县报告农村发现临床诊断病例，而农民的临床诊断病例仅为242例。

5．建立联防联控机制

非典不局限在一个城市一个省份，而是会跨地区快速传播。不同地方之间如何协同作战、发挥合力，这是防治工作中面临的一个突出难题。进入4、5月份后，非典疫情在环北京的华北地区呈向心放射状蔓延。据2003年5月11日对当时我国内地非典疫区分布进行分析，北京、内蒙古、山西、天津、河北五个省市发病人数占全国总发病人数的88%～90%。因此，华北地区的非典防治工作事关全局。打好全国防治非典战役，关键之仗在华北。

面对突如其来的疫情，早期各地在应对上多方协同不够，在实施属地为主、条块结合、资源整合上，还缺乏切实可行的措施。不同地区各自为政、互不隶属，给整体疫情防控工作造成很大困难。比如，有的地方在通往北京的高速公路上挖了一条壕沟，不让北京人出去。有一段时间，北京的矿泉水、方便面、蔬菜、牛奶和血浆供应都很紧张——因为邻近北京的一些地方，都自动与北京“隔离”了。

针对各自为政的状况，中央决定成立北京防治非典联合工作小组，统一负责在京党、政、军、群、机关和企事业单位的防治工作。同时，中央提出要实行联防联控，让北京、天津、河北、山西、内蒙古通过采取交流疫情信息及趋势分析、落实防治措施的协调工作、医疗用品和其他相关物资互相支援、互相借鉴防治方法和经验等措施，共同做好非典型肺炎的联防联控工作。按照胡锦涛和温家宝的指示，全国防治非典指挥部召开华北片会，提出必须加强华北地区联防联控措施。华北五省区市建立了联席会议制度，实行联合检疫，互通疫情监测信息，开展防治技术合作与交流，加强物资供应调剂，形成了联防联控机制，有效控制了疫情在华北地区的迅速扩散和蔓延。4月29日，全国防治非典指挥部在北京召开会议，研究部署加强北京及周边地区防治工作。会议提出，华北五省区市要着重从五个方面做好联防联控工作。一是加强流行病学调查的信息沟通，要把流行病学调查和普遍排查结合起来，特别要加强对新发病例和农村患者的流行病学调查，搞清疫病感染和传播的来龙去脉，以最快的速度将信息通报给相关地区。同时，加强疫情的综合分析和会商，加强防治经验总结和交流。二是不折不扣地落实“三就地”方针。防止因人员大量流动和患者跨地区求医造成疫情扩散，切实做到“健康人员就地预防、有接触史的就地观察、已确诊的就地治疗”，努力实现提高收治率、提高治愈率、降低病死率的目标。三是切实搞好检疫工作的协调配合，改进检疫方式，提高检疫工作效率，保证交通畅通和人员正常流动，特别是重点保证防治非典型肺炎用品和其他急需物资的运输畅通。四是抓紧建立医药用品及其他物资的供应调剂机制，及时协调解决应急生产、供应、调运中出现的问题，保证防治工作和生产生活的需要。五是进一步健全和完善联防联控制度，加强协调协商，及时沟通防治信息，相互帮助和支持，共同做好联防联控工作。6月9日，全国防治非典指挥部在北京召开华北五省区市第三次联防联控联席会议，贯彻中央关于当前和今后一个时期非典型肺炎防治工作的方针和要求，小结、交流五省区市防治工作情况，分析形势，部署工作。会议充分肯定华北五省区市联防联控取得的成效，强调要巩固成果，坚决防止反复，早日夺取抗击非典的胜利。联防联控机制的建立，很快结束了初期短暂的各自为政的“混战”局面，整合了资源，发挥了整体合力，有效控制了疫情的迅速扩散和蔓延。

6．防治非典和经济建设“两手抓”

进入2003年4月底5月初，非典对经济的影响日益显露，给我国的部分地区和重点行业，如餐饮、旅游、民航等，造成了实实在在的冲击。而且疫情还在变化，特别是在农民工返城、学生返校人数大幅增长，人员流动空前增加的复杂形势下，非典能否不再反复，最终将给经济增长造成多大的冲击，当时中央也比较担心。为此，中央提出要处理好非典防治工作和经济工作的关系，建立防治非典特殊时期良好的工作秩序，一手抓防治非典这件大事，全力以赴地做好防治工作，切实保护人民群众的身体健康和生命安全；一手抓经济建设这个中心不动摇，努力保持经济的稳定发展，把损失减少到最低限度。

为了把非典对国民经济的负面影响降低到最低限度，国务院专门召开全体会议，专题研究防治非典和经济工作。5月6日下午召开的全国农村非典型肺炎防治工作电视电话会议指出，各级党委和政府要坚持一手抓防治非典一手抓经济建设这个中心不动摇，全面做好农业和农村工作，巩固和发展农村的好形势，把非典造成的损失减少到最低限度。一要大力抓好当前农业生产，帮助农民解决春耕夏收中的实际问题，制定和完善防汛抗旱预案，落实各项防灾抗灾措施。二要继续推进农业结构调整，加强政策、技术和信息服务。三要切实加强畜禽疫病防治，落实动物防疫的各项制度和措施，建立重大疫病快速反应机制。四要扎实搞好农村税费改革，推进其他各项改革。五要积极发展农村各项社会事业，特别是加快农村科技、教育、卫生事业发展，深入开展群众性精神文明创建活动，维护农村社会稳定。5月9日，财政部和国家税务总局以及相关省市，针对“非典灾难行业”出台了税费减免措施。5月11日至14日，胡锦涛在就做好非典防治工作和促进经济发展进行考察时强调：坚持一手抓防治非典型肺炎这件大事、一手抓经济建设这个中心不动摇，努力减少非典造成的损失，夺取防治非典和经济建设双胜利。

“两手抓”的成绩非常显著。2003年是我国很不寻常的一年。不寻常，是指遇到的困难比预料的大，而取得的成绩比预想的好——说遇到的困难比预料的大，主要是指非典；说成绩比预想的好，主要是指国民经济持续快速健康发展。2003年我国的经济发展交出了一份很不错的答卷——GDP比上年增长9.1%，达到11.67万亿元，人均国内生产总值突破1000美元，跨上一个重要台阶；全国财政收入达到2.17万亿元，比上年增加2787亿元；对外贸易大幅增长，进出口总额比上年增长37.1%，达到8512亿美元，由上年居世界第五位上升到第四位；城镇新增就业859万人，下岗失业人员再就业440万人；城镇居民人均可支配收入实际增长9%，农民人均纯收入实际增长4.3%。面对复杂多变的国际形势、突如其来的非典疫情，以及地震、洪涝、干旱等频繁多发的各种各样的灾害，我国赢得了良好的开局之年。

三、以史为鉴全面总结经验教训

经过几个月的不懈努力，非典疫情在我国已经得到有效控制，防治工作取得阶段性重大胜利，同时国民经济保持了较快增长的良好势头。从2003年5月中旬开始，全国日发病人数、日死亡人数大幅下降，治愈出院人数大幅上升，疫情趋于平缓。5月23日，WHO在日内瓦宣布，取消对香港和广东省的旅游警告，认定这两个地区的非典疫情已经得到了控制。从6月初开始，全国日发病人数达到零报告或个位数报告。6月24日下午，WHO宣布解除对北京的旅游警告，并将北京从非典疫区名单中删除。这标志肆虐北京几个月的非典疫情已基本平息，北京的经济和社会生活逐步恢复正常。

2003年的非典注定是我国突发事件应对史上非常具有标志性意义的一个事件。有人把2003年抗击非典看作我国应急管理工作全面开创与发展的重要起点，还有人把2003年称作我国全面加强应急管理工作的“起始之年”。可以说，2003年抗击非典具有划时代的里程碑意义。

1．全面加强卫生应急工作

非典疫情暴露出我国在处置重大突发公共卫生事件方面机制不健全，特别是在疫情初发阶段，组织指挥不统一，信息渠道不畅通，应急准备不充分。通过认真总结抗击非典的经验教训，大家深刻认识到，非典疫情早期的流行和蔓延尽管有一些客观因素，但主要原因是我国公共卫生体系存在缺陷，有效应对突发公共卫生事件的机制不健全，处理和管理危机的能力不强，缺乏应对突发事件的必要准备。其中突出的问题包括：缺乏统一的应急指挥系统，缺乏有效应对突发公共卫生事件的应急预案，重大传染病疫情信息报告网络不健全，应急医疗救治能力不强，疾病预防控制体系薄弱。这些问题导致突发公共卫生事件发生时不能有效应对、及时控制，造成疫情的传播和扩散，不仅给人民身体健康带来了严重威胁，也对经济发展和社会稳定产生了重大影响。2003年4月29日，温家宝在泰国首都曼谷举行的中国-东盟领导人关于非典问题特别会议上讲话指出：“面对这场突如其来的疫情灾害，我们缺乏预防和控制经验，应对机制不健全，一些地方和部门工作不力。”在2003年7月28日召开的全国卫生工作会议上，吴仪指出：“突发公共卫生事件应对机制不健全。我们一直没有建立完善的突发公共卫生事件应急机制，缺乏公开、透明的报告制度和监测网络；医疗资源条块分割，没有实现属地化管理，导致指挥不统一、信息不畅通、反应不灵敏，难以有效应对突发公共卫生事件。”

在取得抗击非典的阶段性重大胜利后，我国迅速启动全国突发公共卫生事件应急体系建设。按照中央的部署，我国突发公共卫生事件应急体系建设，主要包括突发公共卫生事件应急指挥体系、疾病预防控制体系、医疗救治体系和卫生执法监督体系等方面。经过几个月的工作，我国突发公共卫生事件应急体系建设迈出了坚实的步伐，取得了明显的成效，突出表现在：建立突发公共卫生事件应急指挥体系，全面制定突发公共卫生事件应急预案，完善突发公共卫生事件监测信息网络，加强疾病预防控制体系建设，加强应急医疗救治体系建设，加强卫生执法监督队伍建设，部门协调配合的机制初步形成。通过建立健全统一指挥、布局合理、反应灵敏、运转高效、保障有力的突发公共卫生事件应急体系，我国卫生应急管理综合能力显著提高。2003年冬至2004年春，广东再次发生少量非典病例，应急指挥系统迅速掌握疫情，有效控制传播，组织科学救治，及时发布信息，防止了非典出现大的反复。新的应急指挥系统在加强禽流感防治、努力控制禽流感传播和蔓延工作中，也收到了良好效果。

2．推进应急体系顶层设计

抗击非典还为以“一案三制”为核心内容的应急体系顶层设计奠定了良好的基础。“一案三制”来自我国应急管理实践，特别是来自2003年抗击非典斗争实践，来自对抗击非典过程的规律性认识。抗击非典的过程告诉我们，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件相互之间会发生转化，不能“头痛医头、脚痛医脚”，要有系统观、全局观，要做好应急管理的顶层设计和总体规划。在2003年取得抗击非典阶段性重大胜利后，我国以卫生应急工作为基础，把突发事件应对从公共卫生领域推广到综合性应急体系建设，形成以“一案三制”为核心内容的综合性应急体系，从顶层来全面谋划突发事件应对体系建设。

实际上，“一案三制”的想法直接来自抗击非典的实践，也是对卫生应急管理工作的升华。在预案方面，要未雨绸缪，构建“纵向到底、横向到边”的预案体系。卫生部和地方各级政府分别组织制定了卫生应急预案，卫生部和交通部联合制定了《突发公共卫生事件交通应急规定》，国务院有关部门根据实际需要制定和完善了针对各类突发公共卫生事件的应急预案。在体制方面，要整合资源，提供强有力的组织保障。在防治非典最关键的时刻，国务院成立了全国指挥部，各省、直辖市、自治区成立了相应的指挥部，形成了政令畅通、分级负责、责任明确、反应及时、保障有力的工作机制。根据要求，在突发事件发生后，各级政府要设立应急指挥部，负责对突发事件应急处理的统一领导、统一指挥，政府各有关部门在职责范围内做好应急处理的有关工作。在机制方面，要全过程应对，做到精细化管理。通过抗击非典，我国更加深刻地认识到，突发事件应对应当遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强协作的原则，建立统一的突发事件预防控制体系和监测与预警系统，保证应急设施、设备、药品、器械等物资储备，加强急救服务网络建设，建立应急信息报告系统，做好各项应急准备工作。在法制方面，要依法应对，把突发事件应对纳入制度化轨道。面对非典的严重危害，我国紧急制定并公布施行了《突发公共卫生事件应急条例》，将非典防治工作纳入依法、规范、科学、有序的轨道。正是在这个意义上，可以把以“一案三制”为核心内容的应急体系建设，看作是2003年抗击非典应运而生的产物。