第一章 绪论

第一节 研究背景与意义

一 研究背景

诺贝尔经济学奖获得者西蒙·库兹涅茨曾指出：“伴随经济增长，经济结构会发生巨大变化，这种变化中最重要的是工业化过程和城市化过程”。[1]城镇化（在西方也称城市化）一直被认为是一国或地区经济增长、走向现代化的必经之路，也是推动经济发展的持久动力之一。从实践来看，世界上很多国家尤其是发达国家，城镇化进程推进较早，现已基本完成了城镇化进程，城镇化率高达80%以上，如新加坡、日本、法国、美国等（见表1-1）。与此同时，也实现了城镇化与工业化、社会治理的协调均衡发展，有效地推动了经济快速持续增长。

相比较而言，我国城镇化进程开始较晚，且推进速度比较缓慢。真正意义上的城镇化进程是始于新中国成立之后，但明显加快则是改革开放之后。据统计，1949—2013年，我国城镇化率逐年增长，从1949年的10.64%，到1990年突破25%，到2000年突破35%，到2010年接近50%，到2013年的53.73%（见图1-1）。城镇化进程的加速在很大程度上促进了经济发展，也带动了相关产业的发展，增加了就业机会，转移了大量的农村剩余劳动力，我国城镇化取得了一定的成就。

但在肯定成绩的同时，不得不重新反思城镇化进程中出现的种种问题：第一，城镇化率虽逐年增长，但与发达国家相比，如新加坡、日本、美国、德国、法国等，差距十分明显，甚至还远远低于同为发展中国家的巴西、马来西亚和朝鲜等，较低城镇化率在一定程度上抑制了城镇化积极作用的发挥。第二，传统城镇化在很长一段时间内秉承“速度至上”的发展理念，“运动式”城镇化特征十分明显，导致了城镇化严重滞后于工业化，城镇化质量严重滞后于城镇化速度的“双滞后”的不匹配问题，表现为盲目造城而致使“鬼城”的出现、“有城无市”、城市人口的肆意膨胀、城市污染问题、城市空心化、生存环境恶化等。这些问题的出现，不仅不能有效释放城镇化的积极作用，而且还会在一定程度上增加社会治理的难度和风险。显而易见，在当前背景下，传统城镇化已不再适应经济社会的发展，新型城镇化呼之欲出。

与此同时，在当前阶段，城镇化对我国经济社会发展又被赋予了更深层次的意义。据国家统计局公布的数据，2011年，我国15—64岁劳动年龄人口比重自2002年以来首次出现了下降；2012年我国15—59岁劳动年龄人口在相当长时期里第一次出现了绝对下降，比上年减少345万。[2]李实、蔡昉等很多学者认为，劳动年龄人口的下降意味着我国人口红利消失的拐点已出现，过去30多年，人口红利作为最大的改革红利局面也即将消失。[3]在改革进入深水期时，寻求新的改革红利就显得尤为重要。新型城镇化有望成为新的改革红利，将城镇化潜力与改革红利结合起来，通过改革和制度变迁推动新型城镇化。很多学者指出，新型城镇化是我国当前最大的结构调整、最大的内需源泉，也是最大的改革“红利”（辜胜阻、迟福林等）。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨也曾预言道：“中国的城镇化将是深刻影响21世纪人类发展两大课题之一。”[4]

党和政府已意识到新型城镇化对我国经济社会发展的重大意义，新一届政府对城镇化的定位更是上升到国家经济改革战略之上，如党的十八大报告中提及城镇化多达七次，李克强总理在多个场合以多种形式阐述“城镇化”相关观点多达十几次。2012年年底，中央经济工作会议与2013年“两会”更是将“提高城镇化质量，建设新型城镇化”作为重点论题，明确提出走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。李克强总理也指出：协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择，城镇化是我国最大内需，是扩内需最大潜力所在。[5]2014年3月，国务院颁布实施《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确未来城镇化的发展路径、主要目标战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，走中国特色新型城镇化道路，全面提高城镇化质量。可以这么说，推进新型城镇化战略是我国国情的必然要求，是破解改革与发展中的难题，实现新型工业化与城镇化协调发展的必然选择，也是实现可持续发展、落实科学发展的重要举措，实现全体人民共同富裕、让广大人民共享改革成果的题中应有之义。因而当前阶段，新型城镇化既是前瞻性的发展战略，也是研究中国社会问题的最大背景。

改革开放以来，随着全球化、工业化、市场化的逐步推进，我国进入了社会转型时期，具体表现为：“从整体、统一控制型社会向多元、自主决策型社会转变，从分割的蜂窝社会向流动的网络社会转变，从经济增长型向可持续发展型社会转变，从低风险社会向高风险社会转变”。[6]而且这种转型不是传统到现代的单一转型，而是一种“传统向现代、计划向市场”的双重转型，既有结构嬗变和体制转轨的同步演进，也有多元非均衡同期存在、发展的现实。[7]在这种转型背景下，社会问题和社会矛盾频发，群体性事件呈几何级别递增，社会两极分化严重，城市病层出不穷，弱势群体利益难以实现，人与人之间缺乏信任等。这些问题的出现对社会和谐稳定、经济发展提出了巨大的挑战。而要解决这一系列难题的切实可行措施便是加强与创新社会治理。与此同时，社会治理也成为学界和政界研究和关注的热点问题。

社会治理，也称社会管理[8]，社会治理成为政界和学界热点问题始于21世纪之后。党和政府对社会治理的认识经历了一个逐步深化的探索过程。早在2002年党的十六大提出要改进社会管理；2003年党的十六届三中全会明确政府四大职能之一是社会管理职能；2004年党的十六届四中全会首次提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，阐述了社会管理多元共治特征，将社会管理不再仅仅局限于政府职能；2005年党的十六届五中全会提出要从行政体制改革角度来完善政府社会管理职能；2006年党的十六届六中全会首次提出加强社会管理的七方面的内容，并在报告中明确指出，加强社会管理，创新社会管理体制，整合社会管理资源，维护社会稳定，提高社会管理水平，健全社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务；2007年党的十七大首次提出了健全社会管理体系的任务，开始从体系角度加强社会管理；2008年党的十七届三中全会进一步提出要健全农村的社会管理体系；2009年党的十七届四中全会从促进社会和谐能力提高的角度提出要重点提高社会管理本领；2010年党的十七届五中全会从基本公共服务体系健全的角度提出要加强社会管理能力建设，创新社会管理机制；2011年党的十七届六中全会从文化体制改革的角度提出要加强包括社会管理职能在内的政府职能转变，同年，胡锦涛总书记在《省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班》开班式上强调要激发社会活力，提高社会管理水平，维护社会和谐与稳定；2012年党的十八大将社会管理与民生并列为社会建设的重要内容，并将“法治保障”增加到社会管理格局中，形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的新型管理格局；2013年党的十八届三中全会再次提出，要创新社会治理体制，改进社会治理方式，构建社会矛盾预防与化解机制，健全公共安全体系，提高社会治理水平，协调维护社会稳定与增强社会活力之间的关系。[9]详见表1-2。

当前阶段，新型城镇化已经成为研究我国社会治理问题的最大背景。新型城镇化是一项涉及政治、经济、社会、生态的系统性工程，势必会带来社会结构的多元化和利益群体的分化，以及社会结构的阶层化和利益关系的市场化。传统城镇化带来一系列社会问题和社会矛盾，需要改变社会治理方式，提高社会治理水平来逐一解决；而新型城镇化可能带来的结构性风险，同样需要加强和创新社会治理，提高社会治理水平来积极化解。因而，新型城镇化同样需要社会治理的加强与创新。

与此同时也应看到，传统社会治理是在“不出事”逻辑的作用下形成的，强调经济的发展，而忽视社会的发展，“人”不是社会治理的主体而是客体，较多地采用管控的单一管理手段，使传统社会治理百弊丛生。而从国际上来看，巴西、阿根廷、墨西哥等新型市场国家正是因为在城市化（城镇化）过程中，未能很好地提升社会治理短板，从而陷入了“中等收入陷阱”“拉美化陷阱”，使整个社会面临着价值失范、社会冲突、秩序紊乱、社会动荡等社会治理问题。这不仅大大增加了社会治理的难度和风险，也影响到了城市化进程的顺利推进。以色列学者叶海卡·德罗尔也指出：“社会需求与政策无能”构成了社会发展与政府能力问题的正题与反题。[10]那么当前背景下，如何协调新型城镇化与社会治理之间的关系就成为满足社会需求，解决政策无能的有效途径之一，也是促进社会发展，提升政府能力的重要体现。实践经验显示，城镇化与社会治理不是相互矛盾、相互制约的关系，而是互为动力、互为目标的耦合关系，具有内在的一致性和契合性。因而在新型城镇化背景下研究社会治理问题，既是最大限度释放城镇化改革红利的重要举措，也是新背景下加强社会治理创新的重要内容。[11]

当然，新型城镇化背景下对社会治理问题的研究离不开对现有社会治理水平的研究。而对社会治理水平，尤其是社会治理水平科学测度比较研究，更离不开相关标准的建立——科学、动态的社会治理评价指标体系。新型城镇化背景下社会治理评价指标体系构建与应用研究，有助于开创社会治理科学计量研究的新视角，是进一步深化社会治理理论研究走向标准化和科学化的重要途径之一，对全国和区域社会治理进行测度分析，有助于建立社会治理的科学评价标准，确立社会治理的新思维和新模式，实现标本兼治的可持续性社会治理。本书正是在此背景下提出的。

二 研究意义

本书基于新型城镇化背景下社会治理的以人为本价值取向，紧紧围绕新型城镇化背景下社会治理的三大目标——维系秩序、保障权利和改善民生，构建了社会治理评价指标体系，并借助该指标体系对我国不同区域、省份社会治理水平进行测度和分类研究。这在理论上是一项基于定量角度对我国社会治理理论的创新性研究，在实践上是构建本土化、科学化社会治理水平评估体系的科学设计活动，具有重要的理论意义和现实意义。

（一）理论意义

第一，有助于深入研究和形成具有时代特征、中国特色的社会治理新经验、新理论。我国社会治理根植于我国国情，具有较强的中国特色，而新型城镇化是当前研究我国社会问题的最大背景，具有鲜明的时代特征。本书基于新型城镇化的背景，从新型城镇化与社会治理耦合关系出发，深入研究新型城镇化背景下社会治理评价所应具备的维度和标准，以及重点关注的领域和内容，构建出指标体系，是深入研究中国特色社会治理与新型城镇化时代特征相契合的重要体现，在一定程度上形成和丰富了具有时代特征、中国特色的社会治理新经验、新理论。

第二，有助于深入探索新型城镇化与社会治理互动发展规律，丰富了城镇化理论和社会治理理论。目前，学界分别对新型城镇化和社会治理的相关理论研究较多，而较少关注到两者之间关系的研究。本书基于系统论的视角，从工具层面和价值层面两个方面界定了新型城镇化与社会治理之间的耦合互动关系，并指出两者之间是相互影响、相互促进的关系，新型城镇化给社会治理带来的不仅仅是挑战和风险，更多的是机遇；而社会治理的加强和创新，又能科学、健康地推进我国城镇化进程，实现经济增长。这一研究，在一定程度上丰富了城镇化理论和社会治理理论，而且更为重要的是，将城镇化进程与社会治理创新结合起来，为经济学、管理学和社会学研究新型城镇化与社会治理提供了一种新的研究思路，具有重要理论意义。

第三，构建科学、动态的新型城镇化背景下社会治理评价指标体系，有助于开创社会治理的科学化、标准化理论的研究。目前，学界对社会治理评价指标体系的研究还处于起步阶段，现有研究多以零散指标为主，缺乏专门性的指标体系。本书则基于新型城镇化与社会治理的互动关系，从社会保障治理、社会安全治理、公共服务治理和社会参与治理四个方面，构建了社会治理评价指标体系，并对我国不同区域、不同省份社会治理水平进行测度与比较分析，不仅为社会治理科学计量研究提供了新视角，而且为社会治理理论走向标准化和科学化提供重要启发，在一定程度上丰富了社会治理理论，具有重要理论意义。

（二）现实意义

第一，有助于加快落实中央关于推进新型城镇化与加强社会治理创新政策措施。在当前背景下，中央适时提出要加速城镇化进程，最大限度地释放城镇化红利，并在新型城镇化背景下加强和创新社会治理，构建新型社会治理体制，确保人们安居乐业，社会稳定有序发展。因而对新型城镇化和社会治理，尤其是将两者结合在一起进行研究，探讨两者之间内在耦合关系和运行逻辑，不仅可以为我国当前阶段推进新型城镇化进程提供重要的参考，有利于在加强和创新社会治理的前提下，科学健康推进新型城镇化；而且可以为我国社会治理发展提供重要的理论借鉴，有利于新型城镇化背景下社会治理的加强和创新，从而实现人口、经济与社会的可持续发展，确保中央相关政策措施的落实。

第二，有助于促进新型城镇化与社会治理协调发展的政策设计。新型城镇化和社会治理是当前我国经济社会发展中面临的两大问题，两者之间既有联系也有区别，它们之间若协调好，能互相促进、互相推动；反之，则会给彼此增加难度和带来新的风险。本书借助新型城镇化背景下社会治理评价指标体系，对我国不同区域、不同省份社会治理水平进行测算，进行区域等级划分，并根据社会水平子系统协调度进行分类，深入探讨社会治理水平与经济发展之间的关系，并形成一些较为具体、较为系统的实证结论。而这些结论来源于实证，是对实践的科学、标准评估，势必会对新型城镇化与社会治理协调发展的政策设计提供直接的量化依据和参考，从而提高相关决策的科学性和合理性。

第三，有助于为新型城镇化背景下社会治理的创新提供一套科学、动态的评价标准。传统社会治理身陷成本高、风险大的困境，主要原因在于缺乏一套科学、动态的评价标准对实践进行指导，从而使相关社会治理实践缺乏目标和标准。本书基于新型城镇化背景下社会治理以人为本的价值取向，从秩序维系、权利保障和民生改善三大目标出发，凸显人的治理与服务，并从社会治理最重要的社会保障治理、社会安全治理、公共服务治理和社会参与治理四大方面入手，构建了新型城镇化背景下社会治理评价指标体系。这不仅可以为不同区域、不同省份的社会治理水平评估提供一套相对科学和完备的评价体系，促使我国社会治理科学标准化的评估体系建立，以评促改，实现社会治理水平的提升，而且还可以为国家和地方相关决策部门制定加强和创新社会治理政策提供量化的参考建议具有重要的现实意义。