前言

当今世界，生活在城市的人口数量已然超过农村。但究竟什么是城市？众说纷纭。

回归城市形成与发展的本质来看，可有如下理解：“城”者，卫也，对应于产权；“市”者，易也，对应于交易。本书正是从这样的基础概念出发，尝试构建了制度经济学视角下的城市（发展）理论。通过论证城市的合约性质，分析城市生成与运行中的合约结构特征，进而提出改善合约结构有助于化解城乡资源配置过程中存在的扭曲、促进城市的“供给”。

从统筹城乡发展的现实角度考量，本书认为中国城乡发展面临的核心问题既非超大城市的拥挤，也非乡村的萧条，真正的大问题是：有效率的中等城市发育以及相伴随的中产阶层形成。这个层级发育好了，上可以缓解超大城市的拥挤，下可以疏解农村发展的压力。如何在城乡发展过程中高效率地“生产”或“供给”出这样一个层级，从而构建起现代化的城市体系？这就需要城乡、区域通盘考虑，推动统筹城乡的系统性制度变革，形成激励相容格局，激发城乡市场要素更自由地流动，更高效地重组、集聚。

研究这样宏大的主题，需要进行理论层面的思考，更需要实践层面的经验支撑。成都市从2003年开始坚定推动城乡一体化发展，探索了大量有效经验，本书基于对成都一系列做法的跟踪研究，最终凝练为“论证城市的合约性质”这一理论视角与研究进路。

本书具体包括三个部分：理论研究、实践路径、实证分析。

一、理论研究

这一部分涵盖本书第一章到第四章。通过对统筹城乡发展与制度创新相关研究成果进行回顾，明确了本书的研究问题与研究框架。进而融合新结构经济学、新兴古典经济学、新制度经济学三大理论渊源，论证了城市的合约性质，并以之作为统筹城乡发展制度创新的分析框架。接下来，运用这一新的理论视角对当前中国城乡发展面临的问题进行了剖析，最后在第四章中提出了中国统筹城乡发展制度创新的理论架构与总体思路。

第一章通过研究回顾总结了学术界对统筹城乡发展制度创新的基本共识，包括：以城乡二元体制为特征的制度滞后是当前城乡发展失衡的根本原因，涉及城市设置制度、土地制度、公共财政制度、社会保障制度、户籍制度等诸多领域，统筹城乡发展的根本任务是推进各领域的改革，创造条件发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府加快职能转变，渐进地提供城乡一体化的基本公共服务。城乡一体化本身也是现代城市体系生成的过程，其内涵不仅是人口的空间转移，本质上是符合市场规律的城乡各类要素的流转、重组与集聚，从制度的视角看，这一过程的根本动力是要素潜在租值释放，阻力是交易费用。进而将研究问题界定为如何通过制度创新降低城乡一体化的交易费用。这一问题需要构建一个融合“城乡发展”与“制度创新”两个方面的理论框架。

第二章在新结构经济学、新兴古典经济学、新制度经济学三大理论的基础上，尝试论证了城市的合约性质，并以之作为全书统一的理论视角。并且，在论证过程中发展了融入交易费用的曲线模型，以之作为具体制度领域的分析工具。

这一理论创新的要点包括：经济运行的一般流程为“资产—流转—收入”三个环节，其中“流转”是核心；分析资产的流转（重组），关键是确定权利主体面对的局限条件，局限条件可分物理性与制度性两类，而“制度性局限条件”是“制度”的正确含义；以合约为视角，制度、产权这两个概念统一于合约及其结构性。合约可分两层：第一层是产权安排，决定全社会的竞争规则；第二层是具体合约，其结构性条款则是微观层面的制度安排，用以应对千变万化的现实交易费用（信息、监管、定价等）。分析经济决策要坚持“向前看”，资产权利通过具有一定结构性的合约实现与其他要素的交换或合作生产，其目的是获取未来的一部分净增值收益。

基于上述要点，第二章论证了城市的合约性质，将城市（体系）视作由政府提供共用品，与企业家、人力资本、土地、其他资本等要素通过一定合约结构而合作“生产”或“供给”出来。政府这一组织型要素的特性是同时参与两层合约。因此，既然城乡一体化发展的根本动力是城乡各类要素通过不断流转实现高效重组、空间集聚，就可以通过分析合约结构来规范地研究制度问题，统筹城乡制度创新被定义为改善城市生成与运行过程的合约结构。

第三章运用城市合约结构理论及其推导工具，对新中国成立以来的城乡关系制度演进及当前面临的问题进行了分析，认为可将新中国城乡关系演化划分为三个阶段：第一个阶段是计划经济时期，发展特征是城乡二元体制形成并固化；第二个阶段是传统城市化时期，发展特征是合约结构局部得到改进；第三个阶段是城乡一体化时期，基本特征是城乡二元体制逐步消融。当前，统筹城乡发展所面临的主要问题是：在城乡之间，产权制度和公共服务水平存在根本差异；从城市体系的发育来看，设市冻结、规模结构失衡及要素市场分割是主要问题；从城市内部来看，存在明显的合约结构扭曲与制度性逆向补贴。

第四章融合了理论研究及问题分析，并提炼了长期跟踪研究的成都市统筹城乡综合配套改革经验，提出了未来统筹城乡发展的理论架构与总体思路。主要观点是：在制度、市场、治理三个层面破解城乡二元体制，推进城乡要素同质同权的产权制度改革，构建公共资源城乡均等化配置的体制机制。调整改善合约结构，增强城市（体系）生成过程中的市场化水平，促进城市间要素边际收益趋于一致，生成动力充足、分布均衡、结构合理的现代城市体系。

二、实践路径

以成都市统筹城乡综合配套改革经验为经验与印证，展开第一部分中的制度创新理论与总体思路。书中第五、六、七章分别从政府职能转变、公共服务均等化、农村产权制度改革等三个方面阐述其理论基础、逻辑框架以及成都实践的具体路径、做法。在这三章的理论基础部分，都运用合约结构理论的创新推导工具进行了形式化论证。

第五章首先在理论基础部分提出了政府两层职能论：第一层是界定并维护产权，创造市场发挥作用的前提；第二层是“共用品”生产环节，通过明确政府内部层级间的权责关系，促进竞争，降低政府组织要素与其他要素间的交易费用。其次，在逻辑框架部分，提出以“两法一化”作为城乡一体化进程中政府职能转变的基本路径。再次，详细阐述了成都市转变政府职能促进城乡一体化发展的改革做法。最后，从企业与居民的视角对成都市政府职能转变的成效进行了检验。

第六章首先在理论基础部分提出了人力资本外部性特征要求决策范围内最高层级政府进行统筹安排的观点。进而在逻辑框架部分提出推进城乡基本公共服务一体化的时序安排与实施路径。在统筹城乡发展进程中，必须首先确立全域发展格局的总体预期，再推进公共资源的均衡配置，否则公共投入的综合效益无法实现，随着城乡公共福利差距的收窄，循序推进户籍制度改革，最终实现城乡人口自由双向流动。在实践路径部分，详细论述了成都市在教育、就业、医疗卫生、社会保障、户籍制度等领域的改革措施与做法。成都市的实践的基本特点是：以覆盖城乡的公共财政制度作为打破二元体制的基石，以配套标准化作为推进公共服务均等化的基本手段，形成农村公共服务与社会管理的分类供给机制。

第七章首先运用三组经济学模型分析了城市（体系）生成过程中的要素配置效率，特别是城乡建设用地要素的配置效率。这三组分析分别运用修正了的“效用—福利”模型分析土地征用制度，运用城市土地供需均衡模型分析建设用地的供需情况，以及运用推广了的佃农模型推导出“超大城市非土地要素效率损失假说”。基于这些理论分析，该章提出了城市（体系）生成中的全要素效率改进论。其次，该章提出了走向城乡统一要素市场的逻辑模型，勾勒了当前制度安排经由过渡性安排最终实现城乡要素市场一体化的改革框架。最后，该章详细论述了成都市深化农村产权制度改革的具体做法。

三、实证分析

第八章是本书的实证研究部分，分为三个小节。首先，该章利用全国地级以上城市数据，测算了不同规模城市的要素边际收益水平，证明了城乡一体化过程中存在明显的效率损失即制度费用；其次，该章对超大城市非土地要素效率损失假说进行了检验，结果证明假说无法被证伪，说明当前设市制度、财税体制、城市开发体制等管制存在扭曲市场决策、造成效率损失的问题；最后，该章对成都市统筹城乡发展的客观效果进行了检验，从全市以及一个村庄的微观案例两个层面，用数据与事实呈现了统筹城乡综合配套改革给农村与城市带来的巨大变化。

最后，第九章基于理论研究、实践路径、实证分析，提出了未来改进城乡发展合约结构、促进城乡一体化目标实现的七个方面的政策建议。