四、理论导向的教育政策经验研究的初步进展

社会科学的研究目的依照研究者的需要，可以多种多样。就政策科学来说，也可以分为把公共政策过程本身作为研究对象的政策研究、为政府部门提供政策方案的政策分析、为政策部门提供决策参考的政策咨询研究，以及公共政策的国际比较研究等。显然，把政策过程本身作为对象的政策研究是政策科学的基石。由于“经验研究在理论发展上具有创立理论、修订理论、转变理论和澄清理论四个主要功能”^[27]，因此，理论导向的经验研究是构建本土政策理论，推进政策基础研究的基本途径。从所构建理论的结构和功能来看，中层理论指导下的经验研究所发展的教育政策理论，本质上也是一种中层理论。本套研究丛书的成果说明，正如有的学者所言，“建构中层理论是教育基本理论”，同时也是教育政策基本理论研究“不同于演绎路径和归纳路径的第三条道路”。^[28]

近年来，依照理论导向的教育政策经验研究的取向，我们组织和整合了一批教育政策研究的新生力量，以包括政策科学在内的西方和我国社会科学理论为指导，陆续开展了对改革开放以来我国民办高等教育、高校助学贷款、高等教育重点建设、现代远程教育试点等一系列重大高等教育政策过程的研究。本套丛书涉及的研究主要有：高等教育重点建设政策研究；国家学科基地政策扩散研究；研究生教育制度渐进变迁研究；《民办教育促进法》制定过程研究；高等教育政策生产研究；退役军人教育资助政策研究；教育政策变迁中的策略空间研究；国家助学贷款及对照政策的政策议程设置研究；高校现代远程教育试点政策研究；等等。通过这一系列的研究，我们在教育政策基础研究方面取得了一些进展，对我国教育政策理论建设和实践发展发挥了一定的积极作用。

1. 积累本土教育政策知识，促进政策认识水平的提高

我国政府对于教育的管理，主要是通过颁布政策法规来实现的。1979—1998年仅中央政府（涉及50余个部门）公布的高等教育政策就达533项，年均近27项^[29]。那么，这些政策是怎样产生的，执行的情况如何，是否终结或改变等均需要学者进行研究。“社会科学必须探究事情真相和了解其原因。”^[30]通过已经研究的这些政策案例，研究团队积累了较为丰富的我国重大教育政策制定、执行、变迁实然状态的知识，从而为促进人们认识政策现象、推动本土教育政策理论的构建奠定了一定的基础。

2. 检验、修正和创新相关理论，促进本土教育政策理论的发展

迄今为止，社会科学的研究已经为教育政策的研究提供了较为丰富的理论成果。然而，一些重大政策理论几乎全部产生于西方。要超越这些理论，前提是要了解和应用这些理论。几年来，在对中国教育政策过程的研究中，我们尝试运用政策理论、制度理论、组织理论、认知理论等作为研究框架来分析我国的教育政策现象，发现其中的一些理论具有较强的解释力，从而扩大了该理论的适用范围，比如以支持联盟框架解释重点建设政策的浪潮式发展、以制度理性选择理论解释“乱象”约束下的渐进政策调整等。

但是，也有一些理论是需要通过修正、丰富、整合、创新等工作来完善的。以理论导向的经验研究发展教育政策理论的基本途径有：（1）有一些理论假设需要予以某些修正并提出新的假设。经验事实在挑战理论的同时，也可以丰富和发展理论。例如，有研究者在应用支持联盟理论分析重点建设政策的“浪潮式发展”现象时发现：当联盟共享的政策理念明显地限制了部分联盟成员实现其利益的时候，政治过程会造成体现于特定政策项目中的政策理念的耗蚀。这作为特定个案研究的结论，尚有待其他研究的印证，所以该研究者将其作为支持联盟理论的一个新假设提出。^[31]研究者的这一发现，丰富了支持联盟理论，对于理论的发展是有益的。（2）对现有的一般性概念通过赋予其新的内涵和变量，发展成为新的理论分析框架和理论性概念。如有研究者针对传统的政策制定、政策执行、政策终结等阶段划分法在理解复杂的政策过程中的不足，结合研究的基本假设——教育政策是一种价值的权威控制，发展了国外学者所提出的“政策生产”（policy production）这一概念。研究者将政策过程看做是作为生产者的权威部门对政策文本进行编码以及作为消费者的政策对象对政策文本进行解码，共同生产权威、价值、控制三种要素和与之关联的政策空间的过程，并结合政策文本系统的概念，进一步构建了用以对我国改革开放以来的高等教育政策文本进行系统的定量与定性分析的政策生产分析框架。^[32]（3）还有一些理论需要进行整合、重构和改造。例如，有研究者将“公地悲剧”理论、集体行动逻辑、制度分析与发展等制度理性选择理论进行整合、改造和提升，提出了一个渐进政策调整过程的解释框架——“公地困境与制度分析框架”。^[33]该框架在理论整合、变量结构调整并引入新变量以及强调原先较薄弱变量等方面，体现了对原有理论的一定的拓展。（4）还有一些现象，用现有的理论无法解释，需要提出新的概念进行解释。例如，有研究者在研究我国“985工程”政策中，发现该政策制定过程有重大决策在先、具体方案设计在后，理想目标宣示在先、具体政策在后的鲜明特点，即这是一个比较典型的“以理想为导向”的政策制定过程^[34]，而国外的公共政策理论，基本都是以“政策问题”作为政策过程逻辑起点的。又如，有研究者在研究我国转轨时期民办教育政策变迁时发现，普遍存在的“政策空间”使得政策行动者获得了较广阔的“策略空间”，政策部门的自由裁量权、政策规范的可变通性和政策资源的可交换性是政策对象得以发现和利用“策略空间”的实现途径，如果将策略空间放到长时段的、不断循环的政策过程之中来考察，那么策略空间是中国民办高等教育政策变迁的动力。^[35]在政策和法制较为完备的国家，这种策略空间是相对较少的，因而相关的理论解释就不多见。

当然，一项研究可能采取上述某种理论发展途径，也可能是某几种理论发展途径的组合。不同的理论发展途径，对理论创新贡献的大小是存在一些差异的，而“理论贡献的重要性在于对不能由现有理论解释的重要现象能够加以解释，并且对未来发展具有预测力”^[36]。单就解释现实政策现象来说，只要解释得符合学理、切合实际并有助于促进认识，就达到了研究的基本要求。在本套丛书中，研究者一般首先着力于描绘真实的政策过程，然后作出符合学理的解释，最终力求在理论上有所修正、重构或创新。在此基础上，也有部分研究对政策现象的发展趋势进行了一定的分析和预测。但是，要真正建立起基于中国经验的本土概念和具有一定普适性的本土教育政策理论，上述工作还只是一些非常初步的尝试。它还有待于学界同仁一起进行长期、艰苦的探索和思考。

3. 创新政策研究方法，积极探索新的教育政策研究路径

本套丛书的作者对“理论导向下的经验研究”路径进行了初步的尝试和实践。这些研究的具体运行路径一般如下：先观察某一教育政策现象（重点建设、渐进政策调整、政策扩散等）并遴选重点政策案例（“985工程”、研究生教育制度、学科基地政策等），然后在政策案例描述中聚焦研究问题，再引入适切性理论对研究问题进行探究、分析和解释，最后就难以对问题作出清晰解释的理论进行改造、修正或创新。这一研究路径既重视第一手经验资料的收集和分析，又强调经验资料的收集和分析要以理论为指导，以便提高研究结论的内在逻辑一致性、与实际的契合度、理论普适性以及研究效率等最终有可能成为发展我国教育中层理论的重要途径。

4. 服务政策实践，促进教育政策制定系统、政策过程和具体政策方案的改进

政策学者德罗尔指出，政策科学在基础研究与应用研究之间架起桥梁。在政策科学中，这两种研究的整合是通过将改进政策制定作为最终目标而取得的。因此，真实世界构成政策科学的主要实验室，而是否对政策制定有所贡献是对许多抽象的政策科学理论的最终检验。^[37]政策制定系统的改进需要以研究为基础，而理论导向的教育政策经验研究恰恰能够提供这种基础。因此，积累本土的教育政策知识，检验和创新教育政策理论，目的在于促进我国教育政策制定系统、政策过程以及具体政策方案的改进。政策制定和执行部门主要的工作是行动，而不是研究，对政策问题及其解决过程的感知往往是经验性的。而理论导向的教育政策经验研究，则可以从整体和系统的层面发现政策制定和执行过程中存在的某些弊端，如在民办教育政策的制定和执行过程中，较普遍地存在着政策部门的行政自由裁量权过大、政策规范可以变通、政策资源可以交换等问题；在学科基地政策扩散的过程中，存在“以处为政”的现象；在研究生教育政策评估中，存在评估主体单一、重要利益相关者缺位等问题；在退役军人教育资助政策中，缺少退役军人接受高等教育的系统政策设计，从而影响退役军人素质提高和就业安置；在研究生教育管理体制改革和制度创新中，对大学不规范行为的监控制度存在缺位、脆弱和逆向激励等问题，从而影响政策调整的力度和速度；等等。作为理论研究的“副产品”，这些发现有利于优化我国教育政策制定系统，促进教育政策制定、执行过程的改进，提高政策方案的科学性和针对性。其中，有的政策性建议已经引起相关部门的重视。

综上所述，理论导向的教育政策经验研究指的是在理论指导下搜集有关教育政策现象的第一手经验资料并对其内含的经验逻辑进行理论抽象和理论建构的一种研究路径。这种研究路径力图架通理论世界与经验世界，强调经验研究要以前人理论或本土概念框架为指导，并以理论的修正、重构和创新为归宿。它主张以对真实的教育政策过程的调查为基础，运用相关理论或提炼本土概念和分析框架对其加以解析，从而揭示实然的教育政策现象，发展本土教育政策理论。提倡理论导向的教育政策经验研究，意在改变国内目前普遍存在的“闭门造车”式的政策理论研究和主要凭感观直觉的经验性政策研究偏向。运用这种研究路径，有助于积累我国本土的政策知识，有助于借鉴、检验、修正和发展政策理论，从而推动我国教育政策研究的发展和教育政策制定系统与政策过程的改进。

我们深知，这套丛书对复杂的中国教育政策现象的分析和解释仍然是初步的，其中不乏稚嫩和粗浅之处。我们将认真倾听广大读者的批评意见，促使理论导向的教育政策经验研究不断改进和完善。

在丛书付梓之际，感谢北京大学出版社对丛书顺利出版所提供的大力支持，感谢周雁翎博士领导的北京大学出版社教育出版中心团队成员的辛勤付出，也感谢北京大学教育学院蒋凯副教授在组织策划丛书过程中所提供的热心帮助。

2010年7月22日

[1] 国家教育行政学院学校管理教研部茶世俊博士参加了此序言的写作，北京大学教育学院蒋凯副教授参加了序言的修改。

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[3] 那格尔.政策研究百科全书［N］.林明，等，译.北京：科学技术文献出版社，1990：457-458.

[4] 虽然社会科学研究中“经验研究”与“实证研究”常常可以互用，但在教育政策研究特别是在教育政策过程研究中我们更倾向于采用“经验研究”一词。理由有二：一是经验研究通常是与纯理论研究相对而言的，强调在研究中搜集第一手资料。“经验”一词更能体现我们的研究主张，即在政策研究中用访谈、社会调查、实地观察等方法获得现实中政策现象的经验性知识，并以此为基础开展教育政策研究。二是对教育政策现象的经验性认知并不一定服从于传统实证研究可重复检验的要求，因为政策过程以及有些访谈和观察对研究者而言，并不像做实验那样具有可重复性。

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[24] 贺雪峰认为，对话式的中国经验研究，即试图用中国经验来验证西方社会科学的一般理论，将中国经验的价值定位为对西方社会科学某一具体命题的证实或证伪，无疑是有意义的。但如果将这种对话教条和僵硬化，可能使研究者在寻找经验材料的过程中，过于关注问题而忽视经验本身的逻辑、对兴趣点以外的经验及调查中的意外，甚至会因难于找到理论预设所需经验材料而产生理论与经验“两张皮”的弊病。参见：贺雪峰.回归中国经验研究——论中国本土化社会科学的构建［J］.探索与争鸣.2006，（11）.

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[29] 涂端午.政策生产中价值的权威控制及其演变：1979~1998年中国高等教育政策文本分析［G］.北京：北京大学教育学院，2008.

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