第一节
中国网络教育政策的发展脉络

1998年12月，在国务院批转教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》中，明确提出要实施“现代远程教育工程”。作为“现代远程教育工程”的一项重要内容，1999年3月，教育部发文批准清华大学、浙江大学、北京邮电大学、湖南大学这四所大学先行开展现代远程教育试点。2000年，教育部发布《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》的政策文件，“网络教育”一词开始出现在中国教育舞台。

从1999年至今，中国网络教育从无到有，迅速发展。截至2010年底，68所（含中央广播电视大学）普通高校试点网络高等学历教育招生累计约442万人，2010年当年招生81万人，超过这67所大学普通本专科招生人数。已毕业学生219万人，网络教育已成为高等教育的重要组成部分，有力地推动了中国高等教育大众化的进程。另外，截至2010年，试点普通高校开发出两万多门数字化网络课程和资源库、案例库、试题库，网络课程整体水平有了明显的提高，提高了高校校园教学信息化的水平，对我国高校信息化起到了重大的和实质性的推动作用。^[2]

然而，在这些数字背后，中国网络教育走过的是一条不平坦的发展道路，国家关于网络教育试点的政策曾出现过大幅度的调整，关于“网络教育”的办学范围、办学权力等方面，出现过激进的调整。

为了分析中国网络教育政策变迁，我们首先要对中国网络教育发展历史进行分期，并提炼出各个发展阶段的典型特征。回顾试点十多年的发展过程，笔者以为有三项政策对中国网络教育发展的影响最大，它们分别是：

（1）2000年7月教育部发布的《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》（教高厅[2000]10号，简称“10号文”）；

（2）2002年7月教育部出台的《关于加强高校网络教育学院管理 提高教学质量的若干意见》（教高[2002]8号，简称“8号文”）；

（3）2007年教育部启动了中国高等教育质量工程II期，明确提出信息技术是提高高等教育质量的“战略选择”，49门网络课程首次入选“质量工程II期”的国家精品课程，标志着网络教育这种办学模式得到正式认可。

以这三个政策为标志，本书把中国网络教育的发展分为四个阶段：

第一，启动阶段（1998—2000.7）；

第二，扩大试点阶段（2000.7—2002.7）；

第三，规范管理阶段（2002.7—2007.1）；

第四，全面发展阶段（2007.1— ）。

一、启动阶段（1998—2000.7）

1998年12月，在国务院批转教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》中，明确提出了“实施‘现代远程教育工程’，形成开放式教育网络，构建终身学习体系”的战略任务，其中，现代远程教育被定位为“是随着现代信息技术的发展而产生的一种新型教育方式”。

为了落实这项战略任务并探索这种“新型教育方式”，教育部在1999年3月发文，批准清华大学、浙江大学、北京邮电大学、湖南大学四所大学先行试点。^[3]

这份文件中与“新型教育方式”有关的“试点目标”有两条：第一条关于网络教育办学范围，文件指出，“充分发挥普通高校的优势，利用现代信息技术，提高高等教育机会和各种终身学习的机会”，意味着办学范围涵盖学历和非学历教育。第二条关于办学方式，文件要求四所试点大学“从技术、教学、管理等方面开展实验，探索现代远程教育模式，研究可能出现的问题”。

文件在“试点主要任务”部分对于办学方式提出了进一步的明确要求，其中出现的关键词有：网上交互式方式；多媒体教学课件；教学点布局；办学机制；收费体系；管理办法等。显然，这个未知的“新型教育方式”不以“校园”作为办学的主要场所，而是依托信息技术开展教学，这是试点探索的核心内容。

二、扩大试点阶段（2000.7—2002.7）

试点启动一年以后，中国“现代远程教育”配套工程“中国教育科研网”和“中国教育电视台”两大基础设施的升级改造进展顺利，四所试点也已经分别招生上千人，并依托网络和校外教学点开展了远程教学的实验，现代远程教育工程进展顺利。

2000年4月在湖南召开的“现代远程教育经验交流会”上，韦钰代表教育部总结了现代远程教育工程的成就。会上透露，教育部拟将现代远程教育试点高校增加到20所左右。

2000年7月，教育部发布《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》，这份文件有两个要点：（1）在试点普通高校，设立“网络教育学院”；（2）教育部赋予试点院校相当大的网络教育办学自主权。

文件规定，网络教育学院的主要任务包括：

1. 开展学历教育。面向社会招收学生，主要通过网络教学的方式来完成学历和学位教育的教学工作；面向全日制在校生，开设网络课程，取得单科学分，同时可实现校际之间的课程互选和学分承认。

2. 开展非学历教育。面向社会开设继续教育课程，包括课程培训、岗位培训、证书考试和自学考试助学活动等，为社会性从业人员参加学习提供服务。

3. 探索网络教学模式。通过试点逐步建立起包括课程体系、教学内容、教学方法、课件制作、自学、辅导、作业、实验和实践教学、网上测试、教学质量保障和监控等各个教学环节的网络教学模式，加强教学过程的管理。

4. 探索网络教学法工作的管理机制。通过试点逐步建立并完善包括招生、注册、收费、学籍管理、考试组织、学分认证、证书发放、毕业等网络教学工作的管理制度，建立适应学习化社会需要的网络教学工作管理机制。

5. 网上资源建设。加大经费投入，减少重复建设，协作开发丰富的高质量的网上教学资源、试题库及网上测试系统，保证网络教学工作的顺利进行；要依法保护知识产权，并建立起资源共享的形式和运行机制，形成网上教育资源建设的滚动发展机制。

文件在“试点工作的管理方式”部分，又对“学历教育”做了如下的补充说明：

2. 网络教育学院可根据本校已经具备的学历学位授予权资格，与学校职能部门共同商定人才培养方案，开展研究生有关专业学位的教育，本科（包括主修专业、辅修专业、第二学士学位、专升本）、高职高专等层次的学历学位网络教学工作，有关学位授予和毕业资格审查应由学校职能部门负责。

3. 网络教育学院可根据社会需求，在本校已设置专业范围内选择开展网络教学的专业。社会急需的现行本科专业目录之外的新专业，由学校提交专业论证报告，报教育部备案后，先在本网络教育学院设置。

4. 网络教育学院可以通过国家统一的考试来录取学生，也可自行组织考试录取学生，招生形式和入学标准由试点学校自行规定。

5. 网络教育学院应实行学分制。学历教育的学分有效期和修业年限由学校决定。对达到本、专科毕业要求的学生，颁发何种形式的毕业证书，由学校慎重研究后自行决定。

简而言之，基本上网络教育“招什么人、开设什么专业、颁发什么学历”，都由试点学校自行决定。这是我国实施《高等教育法》等法规以来，教育部授予高校的一次最充分的办学自主权。

受到政策的鼓舞，当时中国现代远程教育试点发展的形势是，“国家政策特别好，下面的积极性特别高”^[4]，很多大学纷纷提出申请，要求建立试点网络教育学院。从2000年4月到2002年2月，教育部先后批准61所普通高校开展现代远程教育试点，加上之前批准的中央电大、四所试点和北京大学这六所试点，试点院校很快达到了67所。2003年10月，考虑到教师网络教育联盟的布局，教育部批准东北师范大学加入试点行列，形成了68所^[5]网络教育试点的格局。这个格局一直维持到现在。

三、规范管理阶段（2002.7—2007）

扩大试点以后不久，在网络教育招生、考试中就开始陆续出现违规事件。尤其是四所试点之一的湖南大学由于对校外办学中心监管不严，导致招生规模失控，引发了一系列的问题。一时间，各大媒体争相报道，湖南大学网络学院和整个网络教育试点成为众矢之的，网络教育变成了“文凭工厂”。2002年两会期间，代表提案对网络教育的质量提出了质疑，网络教育的社会声誉受到了极大的挑战。

中国高等教育招生和考试中的违规问题，以前在民办教育和成人教育办学中也曾多次发生。因此，人们习惯于认为这是“教育产业化”惹的祸，是利益驱动下的违规办学行为。这一次，教育部最信任的、中国最好的名牌大学举办的网络教育，也出现了招生违规和考试舞弊的现象，人们开始怀疑网络教育这种“新型教育方式”。

网络教育是不是一种值得信赖的有质量的教学模式？网络教育究竟是一种新的教学模式，还是一种新的教学手段？网络教育“将对教育产生深刻的影响，并改变传统的教育思想、教育模式和教学方法”^[6]，还是仅仅是对成人继续教育的一种教学手段的革新？由于对网络教育认识不清，周济部长在2002年7月召开的“全国高校现代远程教育协作组2002年工作会议”上号召大家为了网络教育的未来，砍掉争议最大的高中起点本专科学历教育。

2002年7月，教育部出台《关于加强高校网络教育学院管理 提高教学质量的若干意见》，进一步明确高校网络教育学院的主要任务是：

高校网络教育学院要以在职人员的继续教育为主。要减少并停止招收全日制高中起点普通本专科网络教育学生。要充分发挥网络教育的优势，为在职人员更新知识、增强技能、不断学习、不断提高提供良好服务；既要积极开展学历教育，又要积极开展职业资格证书教育、岗位培训和其他继续教育。

另外，文件还明确指出：“未经我部批准，各级各类高等学校不能自行举办网络学历教育。”

为了落实“提高网络教育教学质量”的政策要求，2004年1月，教育部颁布教高厅[2004]2号文，要求2004年3月1日以后入学的网络学历教育学员，必须通过“高校网络教育考试委员会”举办的语文、数学、英语、计算机统考，统考合格成绩作为教育部高等教育学历证书电子注册资格的条件之一。^[7]之后，教育部又要求在网络教育毕业文凭上加注“学习形式（网络）”^[8]字样。

按照这一系列文件精神，网络教育的办学范围从面向校内校外、学历、培训等一种全方位的办学形式，逐渐收缩到以“面向在职人员的继续教育”为主。教育部对网络教育“文凭”类别和考试的要求，也事实上限制了试点高校授予网络教育“文凭”的自主权。就这样，在前后两年的时间内，8号文基本上收回了10号文赋予试点高校的网络教育自主办学权。网络教育试点政策的思路出现了大掉头式的逆转。

从一种“新型教育方式”到成人继续教育手段的技术提升，网络教育“定位”的转变极大地影响了网络教育从业者的信心和自豪感，“文凭”的变化也给试点高校的网络教育办学带来一些麻烦。网络教育试点高校都属于985、211类的重点大学，“定位”的变化使网络教育变成了大学内部“次一等”的教育形式，一流大学还要不要搞网络教育、怎么搞网络教育的问题，一时间变成了一个引起争议的话题。2004年10月，《文汇报》报道“清华将退出网络学历教育 教学站明年转培训”，原因是“不要让网络教育砸了清华的牌子”。^[9]这篇不足400字的文章，在远程教育界乃至全国掀起了轩然大波。仿佛清华停了远程学历教育，就判定了网络教育不能保证质量，网络教育以后都不用再办了。中国网络教育失去了探索的方向，前途莫测！

8号文以后，教育部没有再批准新的网络教育试点院校，也没有对网络教育的办学范围和办学方向进行过重大的调整。关于网络教育试点的各项政策文件主要是围绕招生、考试、年报年检、网络精品课评选等日常工作。

四、全面发展阶段（2007年以后）

8号文以后，网络教育政策没有出现大的变动，为中国网络教育探索提供了一个相对稳定的政策环境，让各种关于网络教育的想法和创意有了生长的空间。这期间，教育部行政官员和各大学网院的院长通过出国考察、学习、研讨等方式，对于“网络教育”开展了大量的研究和探索。很多网院院长亲自撰文，阐述自己对网络教育定位、理念的认识。从理念到技术规范，从学习支持到课程模式，试点网院开展了多方面的思考和尝试。

同时，信息技术在新闻、印刷、出版、图书销售、移动终端、电子商务、电子阅读等周边行业的应用，也逐渐改变了教育相关产业链，人们对于网络教育的预期和判断也在慢慢地发生变化。这样，技术变革、社会发展和网络教育试点的努力结合在一起，逐步改变了社会公众对网络教育的接受度和认可度。在经历了2004年网络教育招生低谷以后，2006年，网络教育招生人数达到历史最高的113万人，比2005年增加了15万人。^[10]社会公众对网络教育的接受和认可，推动网络教育进入一个全面发展阶段。

2007年发生了一系列在网络教育发展史上值得记述的事件，国家层面上也出台了一系列影响中国网络教育未来发展的战略性政策。

• 2007年2月，周济部长在实施高等学校本科教学质量与教学改革工程视频会议上的讲话中提出，“以信息技术的应用作为提高教学质量的新手段”。在2007年的国家精品课评选中，有49门网络教育课程入选，成为提高高等教育教学质量的优质教学资源。

• 2007年2月，教育部批复知金教育咨询有限公司和弘成科技发展有限公司开展现代远程教育公共服务的申请，中国网络教育的公共服务体系有了三张“牌照”。

• 2007年3月，国务院下发《关于加快发展服务业的若干意见》（国发〔2007〕7号），提出要大力发展教育服务业。

• 2007年，“发展远程教育和继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会”首次写进党的十七大报告。

• 2007年12月10日，弘成科技发展有限公司在美国纳斯达克上市，这是中国第一个成功登陆国外资本市场的网络教育机构。

这些政策和事实表明，网络教育不仅仅是成人继续教育的技术手段升级，它还是提高高等教育教学质量的重要手段。弘成科技的上市，使网络教育的管理不仅要考虑现有国家政策和社会认可度，还可能受到资本市场的影响。社会环境和相关政策的变化，要求教育行政部门改变原来的治理体系和治理思路。但是，一直到2013年年底，中国网络教育的政策体系没有发生大的变动。

2014年，“国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定（国发[2014]5号）”^[11]取消了教育部对“利用互联网实施远程高等学历教育的教育网校审批”的行政权，标志着中国网络教育的政策变迁，进入了一个新的历史阶段。