第三节 金砖国家促进低碳经济发展的做法与经验

目前，关于气候变化的全球治理主要集中于全球气候谈判和国别气候政策领域，但考虑到《后京都议定书》时代全球减排公约达成的难度，因此更有必要关注小范围、区域间的气候合作，尤其应重点关注以“金砖国家”为代表的新兴市场经济体间的气候合作。金砖国家——巴西、俄罗斯、印度、中国和南非——积极寻求金融、技术和政策相关领域的创新机制和合作机会，以共同促进本国低碳经济发展。

“金砖四国”这一概念最早由美国高盛集团首席经济学家奥尼尔（Jim O′Neill）在2001年11月发表的《全球需要更好的经济金砖》中首次提出。“金砖四国”（BRICs）最早成员国包括巴西、俄罗斯、印度和中国。2009年6月，金砖四国领导人首次在俄罗斯叶卡捷琳堡举行峰会，标志着金砖四国由商业投资机会演变成一种政治经济合作机制。2010年4月，第二次金砖四国峰会在巴西利亚召开。会后，四国领导人发表了《联合声明》，就共同愿景与全球治理、国际经济金融事务、国际贸易、气候变化和能源问题等阐述了共同的看法与立场，商定推动金砖四国合作与协调的具体措施。2010年12月，中国作为金砖国家合作机制轮值主席，与俄罗斯、印度、巴西一致商定，吸收南非作为正式成员加入金砖国家合作机制。至此，“金砖国家”（BRICS）机制正式成立。金砖国家具有相似的经济发展速度和发展潜力，南非的加入更是使金砖国家合作机制具有代表性，有利于金砖国家在构建全球治理结构、国际货币经济体系改革、气候变化、减贫和可持续发展等重大问题上协调立场，推动构建公正、民主的全球政治经济治理结构。虽然目前金砖国家积极参与国际气候变化对话，但各国间应对经济增长挑战和温室气体排放减缓行动所采取的国家政策存在着明显的差异，减排重心也有所不同：

一 国家应对气候变化的政策及碳减排目标

由于经济发展和能源结构上的差异，以金砖国家为代表的广大发展中经济体逐渐成为温室气体排放的主要国家。目前来看，金砖国家既是当前国际格局转型的重要推动力量，同时也是主要温室气体排放国。面临金融危机与气候危机双重压力带来的新一轮科技革命浪潮，金砖国家不仅要保持经济持续高速增长以进一步提升综合国力，而且还必须促进经济发展方式转型，以争取在未来国际格局中占据有利地位。在碳排放减排目标设置方面，金砖国家普遍采取了较积极的减排政策推进减排目标达成和实现经济增长：

（一）巴西

发展中大国，人均GDP居金砖国家之首，温室气体排放近年有所增长。2010年，巴西温室气体总排放4.2亿吨，人均排放量约2.2吨，低于全球平均水平；土地利用、土地利用变化和森林（LULUCF）排放占全国温室气体排放量的60%以上，远高于能源等其他部门，与其他金砖国家形成显著差异。2009年，巴西出台《应对气候变化国家方案》明确表明：预计到2020年温室气体排放基线水平减少36.1至38.9个百分点，这意味着在2020年巴西的绝对排放量将比2005年减少5.7至9.8个百分点。巴西的森林非法砍伐是导致碳排放显著增加的重要原因，针对这一现象，巴西于2010年建立了“国家环境服务激励系统（SISA）”来保护和促进以森林为基础的低碳经济，通过“减少毁林和森林退化所致排放量+”（REDD+）相关市场机制建设，显著增加了国家项目级碳信用。此外，继2011年底巴西里约热内卢成立“绿色交易所”以来，巴西领跑南美成为该地区第一个推行碳交易试点的国家。

（二）俄罗斯

作为世界能源大国，拥有世界天然气储量的35%，石油储量的12%。2010年，俄罗斯温室气体排放总量17.4亿吨，位于世界第四；人均排放量约12.2吨，居于金砖国家之首。作为世界主要温室气体排放国之一，2009年6月，俄罗斯承诺2020年前把温室气体排放量在1990年基础上减少10至15个百分点，并将其列为俄罗斯碳减排的中期目标。欧盟—俄罗斯峰会上，俄罗斯做出进一步减排承诺，即2020年温室气体排放在1990年水平上减少20至25个百分点。在目标执行方面，2009年，俄联邦签署了《俄罗斯气候学说》，作为俄罗斯气候政策纲领性文件，文件提出了今后气候政策的具体目标、内容以及实施方式。《2030年前俄罗斯能源发展战略》最大限度地提高了自然资源利用率，增加核能、水电和其他可再生能源在能源结构中所占比重。《俄罗斯联邦关于节约能源和提高能源利用效率法》则通过法律、经济和组织措施促进节能和提高能源利用效率，并就日常照明设定了节能时间表。

（三）印度

作为世界第四大温室气体排放国家，温室气体总排放量占全球7%，人均排放量1.7吨。2009年，印度提出将为自身确立一个非约束性的减排目标，宣布到2020年将排放强度在2005年的基础上降低20至25个百分点。为推动应对气候变化措施的落实，确保经济发展的促进措施给气候变化带来正面影响，印度总理委员会于2007年制定了《气候变化国家行动计划》。该计划是印度气候变化政策中一份具有指导意义的纲领性文件，其重要性在于从国家层面将应对气候变化与促进经济发展两项任务结合起来，以相容共生的态度处理发展与气候变化之间的矛盾。《节能法》的颁布实施为改进能效提供了法律依据，该法规定对九种高能耗产业实行定期考核，敦促其遵守相关能耗标准。估计到2031年，印度工业生产的 CO2排放量将因此减少6.05亿吨。

（四）中国

世界最大的温室气体排放国，2010年温室气体总排放量82.9亿吨；人均排放量6.2吨。在《能源发展“十一五”规划》中，中国首次将降低能源消耗强度和减少主要污染物排放总量作为国民经济和社会发展的约束性指标，明确到2010年我国单位国内生产总值能耗较2005年下降20%，可再生能源比重提高到10%。2009年，中国政府宣布，到2020年全国单位国内生产总值 CO2排放（碳强度）比2005年下降40至45个百分点，非化石能源占一次能源消费总量15%，并将这一减排指标作为约束性指标纳入我国国民经济和社会发展中长期规划。《“十二五”节能减排综合性工作方案》的提出，为“十二五”节能减排目标设定了实施细则，包括推进能源价格和环保收费的改革，完善财政激励政策、健全税收支持政策、强化金融支持力度等，进一步完善有利于节能减排的经济政策。

（五）南非

非洲大陆工业最发达的国家，缺乏石油和天然气资源，煤炭是其能源主要来源，煤炭工业为南非提供了超过90%的电力供应。2010年温室气体总排放量4.6亿吨，人均温室气体排放9.1吨，其中煤炭产业贡献的排放量超过80%。南非作为哥本哈根会议前最后宣布减排目标的主要发展中国家，宣布于2020年在正常水平基础上削减34%的排放量，预计在2025年将达到42%峰值。《南非应对气候变化政策》白皮书的发布是南非政府就气候变化问题第一次出台的全面的国家行动方案，积极引入“碳预算”措施，要求排放主体两年内完成碳预算，并制定各自减排和低碳发展战略；建立“气候变化响应检测与评估系统”，测定气候变化对经济社会带来的成本、效果以及冲击。

二 可再生能源开发

从可再生能源开发角度看，各个国家都形成了具有本国特色的可再生能源发展战略。可再生能源（包括水电、风电、生物质、光伏等）作为清洁能源，可以有效地降低碳排放，减少环境污染，并且可以有力减缓国家经济发展对于电力的需求压力。目前各国在可再生能源开发上各具优势：

（一）巴西

在研究和开发可替代能源上走在世界前沿，依靠资源优势重点在水电和生物液体燃料方面不断寻求突破，尤其是在以甘蔗为原料制成的乙醇产量创历史纪录。2006年作为标志性的一年，巴西在历史上首次实现能源平衡，并将进一步扩大生物液体燃料在本国的供给，预计在2030年实现对本国80%碳燃料的替代和10%的国际市场份额供给。

（二）俄罗斯

将热核能、氢能、快速核反应堆、潮汐发电、太阳能等新能源作为优先发展方向，其中重点仍是具有传统优势的核能领域。俄罗斯目前共有核电站10座，包括31个核电机组，发电总量占比达到16%。目前俄罗斯正加紧研制更安全的第四代核反应堆，作为新一代的高效洁净核能技术，俄罗斯将进一步加大投入，并将核电发电总量比重进一步提升到23%至24%，以替代传统能源的使用。

（三）印度

近年来非常重视发展可再生能源，2019年，印度可再生发电量装置达到860亿瓦。风能是最大贡献者，占可再生能源总组合的44%，其次是太阳能，占39%。风电和太阳能发电等新能源发电和设备制造业的迅速发展，使印度成为具备国际竞争潜力的新能源发展大国。世界可持续能源机构和风电生产商评估认为，印度的潜在风资源为6500万至1亿千瓦。印度的风力发电在发展中国家中处于领先优势地位，印度已成为世界第四大风力发电国家。

（四）中国

大力发展以水电、风电、生物质和光伏发电为主的再生能源，并出台了一系列推进可再生能源发电产业化和规模化的政策措施。其中，水电作为我国清洁能源的支柱进入快速发展轨道，装机容量基数大、增长稳定，截至2014年底水电装机容量突破3亿千瓦，占全球的27%；风电开发建设速度明显加快，2013年新增风电并网1449万千瓦，累计达到7716万千瓦，同比增长23%，装机容量稳居世界第一；2014年光伏发电2800万千瓦，成为世界第二大光伏装机大国。

（五）南非

积极探索风能、太阳能发电项目，新增17份可再生能源合约，加上之前两轮招标共64个项目共计一千亿兰特（约580亿人民币）用于国内风能、太阳能光伏和聚光太阳能发电项目的开发和建设。

三 能源效率政策和需求供给管理

从能源效率政策和需求供给管理的角度看，各国以低成本提高能源利用效率的技术和政策空间依然很大。提高能源效率是控制温室气体排放的重要手段，通过开展节能减排措施、循环经济以及生态经济等试点示范工程，将低碳经济的要求主动融入现有相关政策与实践当中，发挥应对气候变化与节约资源、保护环境对策的协同效应，提升高能耗行业能源生产、输送、加工和转换的节能管理水平：

（一）巴西

被认为是可再生能源利用率最高的国家之一，主要通过政策手段干预能源的需求和供论。1975年巴西政府以法令形式颁布了国家乙醇燃料计划（PROALCOOL），通过联邦政策协调和促进新能源市场上产品的供给与需求，采取包括直接补贴、配额、政府购买、价格管理以及立法行政干预等多种措施来为推广生物燃料创造条件。在技术层面，巴西是较早推行和掌握生物柴油技术的国家，在生物柴油计划（PNPB）的支持下，多家科研机构和高等院校都在从事生物柴油方面的技术研究。

（二）俄罗斯

经济增长一直以丰富的能源资源为支撑，曾经忽视“节能与提高能效”，结果是俄罗斯能源效率严重落后于世界其他国家。为此，俄罗斯将节能减排提上国家战略高度，采取一系列的节能增效措施。颁布《2030年前俄罗斯能源战略》等。例如，大量使用“绿色技术”，构建节能型经济发展模式；对高能耗、高污染和高排放的企业进行技术和装备升级；利用碳市场配额吸引国际生态专项基金；加快对传统煤炭、石油能源部门的升级和结构调整，提高产成品的质量和设定较高的污染物排放标准。

（三）印度

在各方面积极推行开放政策，尤其是在能源部门积极推行监管改革、实行自由化，并颁布了一系列政策法规，以实施对清洁能源的推动监管。《2005年国家电力政策》是印度通过提高能源效率降低GDP的能源密度的重要举措。该政策规定包括：不断提高高能耗设备和交通工具的能源效率，减少能源在运输途中的损耗；实施能源效率标准，重点关注耗能设备，对不能满足最低能效标准的设备处以罚款；在高能耗的部门制定最低能耗标准线；在发电部门提高总效率，在城市提倡公共交通、推广节能车辆和使用铁路货运等。此外，其他国家标准和原则的颁布，如《国家建筑标准》规定了印度政府对九大工业高能耗部门进行“能源审计”,《国家清洁发展机制》则主要在于缓解清洁能源新技术所带来的技术风险和市场不稳定。

（四）中国

政府颁布一系列促进可再生能源发展的主要法律、法规、政策和规划，促进产业和产品向低能耗方向调整；明确低能耗产品、技术标准；通过专项拨款、技术奖励、税收激励、价格指导、产业布局等措施进一步提升能源利用效率，尤其是电力使用效率方面处于国际领先水平，“中国式智能电网”系统作为重要清洁能源领域的重大创新，能够优化电力分配和供给，节约电力损耗和提升能源整体使用效率。

（五）南非

通过环境金融机制改革，寻求通过融资机制和制度建设来促进能源效率提升和实现对能源需求的管理，如制定能源税费政策提升对不可再生能源和矿产开采行为的有效管理；另外，通过出台相关环境法规，如《国家可再生能源和清洁能源发展白皮书》《矿产和石油资源开发法》《矿产技术法》等，鼓励在可再生能源、清洁技术、矿产开采技术和采矿安全技术等领域的国际合作，走可持续发展道路。

四 可再生能源结构和技术发展水平

从可再生能源结构和技术发展水平上看，金砖国家间既存在普遍的相似性也具有一定的互补性，这为金砖国家间气候合作提供了重要的前提条件。目前来看，金砖国家间合作优势在于低碳技术研发能力处于国际领先水平，如巴西的生物能源技术、俄罗斯的核能技术、中国在智能电网方面等均存在长期合作的潜力。具体按可再生能源构成来看：

（一）巴西

由于气候条件适宜，耕地范围广阔，是世界上少有的几个具备发展能源农业条件的国家，其在乙醇燃料、生物柴油等生物能源技术方面处于金砖国家乃至世界前列，具有显著的比较优势。目前，中国、印度、南非、俄罗斯在生物质能领域均与巴西存在密切合作关系，且中国的生物质能沼气技术发展较早、成果显著，是巴西生物燃料的最重要出口国和战略合作伙伴国，具有共同开发生物质能的基础。虽然巴西在水资源、太阳能、风能方面具有资源禀赋优势，但由于气候、水文和技术等条件限制，其资源利用程度仍然不高。中国在太阳能光伏领域和水电领域具有较强的融资能力和建造经验，能与巴西在此领域实现优势互补，而且中国的特高压输电技术能够较好的解决巴西因地理原因所导致的远距离输电困难，因此具有广阔的合作前景。

（二）俄罗斯

世界核技术领先国家，在核能领域较其他金砖国家有明显的比较优势，核电产业已成为俄支柱产业之一。通过大力推动本国核电出口，俄罗斯已与巴西等国签订铀矿资源开发与和平利用核能协议；与印度在提供核燃料和核废料处理技术等领域展开密切合作；与南非签署了核能和工业合作战略伙伴协议，帮助南非建设装机容量为960万千瓦的核电站。中俄作为能源需求大国，在核能合作方面具有成功经验，如中俄经济合作最大项目——田湾核电站建设，以及在建设浮动核电站、核应急研究及铀矿勘探等领域均具有广阔的合作空间。此外，中俄同时也都是水电蕴藏量大国，发展小水电是两国的共识，两国在水电和地热发电等领域也具有深度的合作潜力。俄罗斯在风能、太阳能、生物质能领域虽然也具有巨大的开发潜力，但由于技术装备落后，高生产成本和高国内赋税等一系列原因，国内市场也未启动。中国、印度等国在技术、资金、市场优势等方面与俄罗斯形成明显的优势互补，奠定了在这些领域的合作前景。

（三）印度

作为太阳能最丰富的地区之一，拥有巨大的利用潜力。近年来，印度的太阳能光伏电产业发展迅速，但在目前的技术和设备条件下，印度的太阳能光伏电成本较高，仍存在入不敷出的问题。作为世界最大的太阳能电池组件生产国，中国的光伏发电设备生产技术先进，成本更为低廉，与印度进行能源合作能够实现双赢。中印在风能合作上也具有广阔前景，目前中印企业在技术研发、关键组件精密性、发电效率等方面与发达国家仍存在较大差距，通过增加技术合作能够提升亚洲风电设备整体水平。印度作为世界第二大核聚变研究发展中国家，与俄罗斯合作密切，双方签署《深化印俄战略伙伴关系以适应不断变化世界挑战的联合声明》，重申在民用核能领域以及碳氢化合物领域进一步长期合作，并对建设库丹库拉姆核电站达成一致意见。

（四）中国

拥有丰富的水资源，因此在小水电开发方面处于优势地位。目前，中国的小水电设计、施工、装备制造均达到国际领先水平，主要与俄罗斯、巴西等国有合作开发项目。中国太阳能光伏发电生产成本较低、部分设备实现国产化，技术也优于其他金砖国家，但与国际领先水平仍有一定差距。中国多数地区不适用太阳能热发电，目前主要与俄罗斯、非洲、巴西等国家和地区签署了相关合作建设光伏发电场项目。中国智能电网产业的研发能力居于世界前列，特高压技术能够解决本国以及其他国家能源产地与电负荷中心相距遥远的问题，目前与巴西、印度、俄罗斯等金砖国家均有较密切的技术交流与合作。核电方面，中国具有建设安全性更高的三代核电设备的自主知识产权，但由于起步较晚、体系不完善、缺乏国际市场运营经验等限制，竞争力仍无法与俄罗斯相比。未来中国与俄罗斯在联合投资、订单转包、专家参与等方面的合作空间依然很大，优势互补明显。在生物质能方面，中国的沼气产业的规模呈逐年上升的趋势，同时中国也掌握了成熟的生物能源开发技术，但仍不具备成本优势和规模优势。未来可与巴西合作共同开发技术以提升整体产业竞争力。

（五）南非

沿海风能和内陆太阳能资源具有较高的开发价值，但由于技术条件限制，资源开发和利用的效率较低。目前中国与南非在风电和太阳能发电等领域开展了较好的合作，如龙源公司、中非基金和南非穆里洛可再生能源公司的风电合作项目以及清华太阳能公司、南非中央能源基金等公司在南非共同开办太阳能热水器设备制造厂等。核领域方面，南非主要依靠与先进国家合作进口核原料和核技术，先后和俄罗斯、中国开展了该领域的合作。2013年，南非能源部与俄罗斯签署了核能和工业领域合作战略伙伴协议，俄罗斯将协助南非建设总装机容量为960万千瓦的核电站。此后，《中核集团与南非核能集团核燃料循环全面合作谅解备忘录》的签订标志着中国和南非正式建立核燃料循环全面合作的伙伴关系，对推动两国核能领域合作具有重要意义。

尽管如此，金砖国家仍然需要克服经济增长模式不合理的弱点，培育新的竞争优势和竞争力，消除经济增长中的短板和软肋，转向科技创新和高端结构的增长轨迹。因此，未来金砖国家除各自努力外，更加迫切的需求是加强彼此间气候合作，实现资源和技术共享，共同探寻能源合作的可能性，为低碳经济发展提供更加有力的支撑。所以，金砖国家在低碳经济发展合作中更应注重合作机制的建设以及合理路径的选择：

首先，金砖国家间气候能源应进一步完善制度性框架。目前金砖国家间合作还存在一定的问题，如经济依存度不高、能源结构矛盾、经济发展水平差异大等。虽然金砖国家共同参与了一些国际气候和能源会议、论坛和组织，但所参与的多数是协调型或对话型组织，还没有深度参与同盟型和协作型国际组织。为避免金砖国家的合作流于形式和泛化，切实提高合作机制的合理性与实效性，必须加快推动金砖国家合作机制由松散的论坛形式向紧密联系的制度化机制转变。通过设立专职协调机构，强化气候对话和协商，避免相互掣肘及零和博弈。就目前来看，可以借鉴亚太经合组织的合作方式，建立顶层机制来负责组织和指导各国能源产业、金融部门和社会组织展开合作。

其次，金砖国家间加强能源需求管理，共同推进可再生能源合作的双边机制建设。金砖国家可以通过共同开发能源技术以及商讨高效的能源综合利用方案等，来建立新的能源合作机制，重点方向在于可再生能源合作。目前，金砖国家双边合作不断深化，成果颇丰。其中，中俄两国具有核能与水电合作的成功经验，伴随着中国核电建设的重启和俄罗斯远东地区的开发，未来继续合作的空间广阔。可再生能源领域方面，中俄在太阳能、风能、生物质能领域的合作也已经展开，《可再生能源和提高能效的框架协议》《成立可再生能源合资企业总协议》等的签署，迅速推动了中俄的合作发展道路。中巴合作持续加强，实现了互利共赢。2009年中国与巴西达成100亿美元的“贷款换油”协议，此后中巴签署了《中国政府与巴西政府2010—2014年共同行动计划》《关于能源和矿业合作协定书》等，涉及能源、能效和可再生能源多个领域。印俄合作以印俄峰会为平台，相继签署了民用核能合作协议和油气合作协议，在核能和石油天然气勘探、开采、运输和加工等领域开展合作。此外，中印、中非、俄非间也积极开展了双边合作，领域包括核能、太阳能、风能等。

再次，金砖国家间进一步探寻多边机制合作，共同应对能源、气候变化等全球治理问题。以金砖国家峰会为平台，包括中国在内的金砖各经济体进行了一系列的多边能源合作。2012年金砖国家领导人第四次会晤发布《德里宣言》，金砖五国将开发清洁和可再生能源，推广能效和替代技术，以及在清洁和可再生能源领域开展知识、技能和技术交流，金砖五国一致同意开展多边能源合作。目前金砖国家内部双边能源合作的开展，已经为金砖国家多边合作累积了战略互信，金砖国家需要进一步加强多边能源合作，包括能源安全合作，建立金砖国家能源交易数据库，构建能源危机预警机制和安全应急机制；推动金砖国家能源贸易与投资的自由化，积极落实和完善《金砖国家贸易投资合作框架》，立足本国优势，在能源勘探与开采、加工与转化以及新能源联合研发领域，实现资源共享。面对全球经济增速放慢的趋势，金砖国家需要进一步扩大相互间的能源贸易与投资，充分发掘各自庞大的潜在市场需求优势和先进的能源科技优势，为自身经济与全球经济的可持续发展创造条件。

最后，金砖国家间寻求气候治理机制的关键性领域合作，利用金融杠杆有力支撑和实现能源结构转型。金砖国家开发银行的设立为促进全球气候治理提供了契机。2014年在巴西举行的第六次金砖国家领导人峰会上达成的《福塔莱萨宣言》宣布成立金砖国家开发银行，目的是为金砖国家和其他新兴市场与发展中国家的基础设施建设和可持续发展项目筹措资金。《福塔莱萨宣言》强调可再生能源和清洁能源、新技术研发和提高能效是推动可持续发展、创造新的经济增长、降低能耗并提高自然资源使用效率的重要动力。金砖国家开发银行将重点放在支持五国与低碳经济相关的科技创新项目上，包括新能源、新能源汽车、节能环保、提高能效、清洁煤炭、煤液化、碳捕捉与封存技术等，将低碳技术研发实力较强的大学和科研机构作为扶持对象，并为金砖国家间技术信息和资源共享提供了机制和平台，为金砖国家气候合作开辟了新通道。