前言

2020年年初，一场突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情席卷全国，使得已经受到国内经济结构调整和国际局势风云突变影响、本就下行压力较大的经济发展进一步受挫。疫后如何保增长、如何尽快恢复稳健的经济发展势头至关重要。曾经为中国经济高速发展作出重要贡献的诸多因素，如人口红利带来的廉价劳动力、资源丰富带来的廉价自然资源、轻工业和制造业优势所带来的外贸出口、减税让利的政策激励所带来的外资涌入等，都不足以在新形势下继续支撑经济高速发展，进一步打造良好的营商环境将在未来很长一段时间成为我国经济高速健康发展的重要推动力。

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“建设法治化营商环境”，此后全国范围内进行了自上而下的“放管服”改革。2016年，国家“十三五”规划明确提出“十三五”期间要营造公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法律政策环境和开放包容的人文环境。2017年，国务院提出“营商环境就是生产力”。2019年，习近平总书记在第二届中国国际进口博览会开幕式上明确提出，中国将“不断完善市场化、法治化、国际化的营商环境”。“市场化”营商环境的目标是维护市场竞争，激发市场活力，同时减少政府对市场的直接干预，加强政府服务与监管，其核心问题是理清政府与市场各自的行为边界，而这些边界根本上需要依靠行之有效的法律和制度来界定、维护和监督，“国际化”营商环境的核心问题是降低跨国投资与贸易的制度性成本，促进我国市场与国际市场的进一步接轨，国际经贸主体判断我国营商环境的主要依据还是法律与制度，因而“法治化”是营商环境优化的根本。在中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平总书记再次强调“法治是最好的营商环境”。

国家发展的需要为学术研究提出了要求，营商环境是包含政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等因素在内的综合系统，在营商环境的多学科研究分析中，法学界的责任在于聚焦营商环境的法治化发展方向，为法治化营商环境建设实践提供充分系统指引。那么较之于营商环境的其他因素，“法治化”营商环境如何系统评估评价？优化工作如何深入开展？这些实践中的问题迫切需要理论界的回应与指引。

“法治化”营商环境研究涵盖法学和经济学的交叉领域，目前两个学科的现有研究都分别从各自的学科传统和研究范式出发，但正是单一学科视角的局限导致现有研究不能充分满足“法治化”营商环境建设的实践需要。具体表现为：

关于世界银行营商环境评价指标中“法治指标”与中国法治实践的对接，经济学研究主要运用世界银行营商环境评估数据分析制度对企业运营和经济发展的影响，法学研究主要根据世界银行营商环境评价指标，提出我国法律的修改建议。这些研究对分析营商法治环境与企业运营关系及现有营商法治环境的问题有所帮助，但此类研究受限于世界银行评估指标的约束，只能给予我国法治化营商环境建设以修改国家级相关法律法规的特定指引，并且在这些方面我国已经取得了显著优化效果，对于我国法治化营商环境建设进一步优化如何开展却不能够提供足够的理论支撑。

经济学的投资环境评价与投资区位选择理论对“制度因素影响”的研究对分析制度因素的重要性作出了贡献，但由于欠缺法学理论支撑，对于法治环境如何具体剖析和优化无法给出系统指引。

大量的着眼于全国范围的营商环境综合评估评价研究和以特定区域营商环境评估评价为目标的区域性营商环境综合评价研究，大多数都采用问卷调查方式采集主观评价，发现企业对法治环境满意度不高，但具体对什么不满意、为什么不满意、问题出在哪种法律制度层面等具体问题无法给予明确指引。

法学界以助力依法治国战略为己任，也开展了大量的中国法治评估研究，既有着眼于全国法治状况的中国司法文明指数和中国法治评估报告，也有着眼于法治地方的浙江余杭法治指数、上海法治建设、法治江苏、北京法治建设等。这些法治评估研究为探索法治评估方法和发现我国法治环境地区差异作出了重要贡献，但这些评估普遍关注公众感受，对于法治化营商环境制度供给现状是否与企业需求匹配、哪里不匹配、如何匹配等法治化营商环境建设的核心问题不能给予直接指引。

法治化营商环境定性研究，对判断法治化营商环境建设的基本原则和方向提供了重要理论支撑，但定性分析却不能给予实践政府部门以系统和具体的指引。少量的法治化营商环境定量研究在法治化营商环境评估指标建构上进行了尝试，但绝大多数都尚未完成或者没有公开实证评估样本和评估结果。

中国法治化营商环境建设迫切需要科学、系统和量化的评价指标体系指引和更为丰富的样本评估结果。

本书本着“为中国地方政府提供优化营商法治环境指引”的目的，采用指标体系量化评估的方法，从企业视角出发，围绕企业运营所关心的问题，聚焦地方制度规范，将地方营商法治环境的制度载体界定为“被直接赋予法律效力”的地方性法规和地方政府规章以及“未被直接赋予法律效力”的地方政府规范性文件，以地方制度规范“是否对企业关心的问题给予公开、明确、完善和稳定的制度表达”为评价标准，构建了包括引资、引技、引才三个维度，主观和客观两个体系，五个级别，共计574项指标的中国地方营商法治环境评价指标体系。并分别采用地方制度规范检索和企业问卷调查两种方法采集客观数据和主观数据，对上海、郑州、西安、重庆、成都5个国家中心城市的地方营商法治环境进行了系统量化评估，并在评估结果的基础上进行了区域差异比较，尝试分析探讨了我国地方营商法治环境建设存在的问题，提出了一定的具有针对性和可行性的优化建议。期望能够在一定程度上丰富我国现有的法治评估研究，为进一步计量中国法治环境和制度因素提供借鉴，为在华企业评估投资环境提供参考，并为我国地方政府优化本地“法治化”营商环境应对区域竞争和全国范围的“法治化”营商环境建设作出一定的贡献。