第一章 绪论

第一节 研究背景

在国际经济形势风云突变的背景下，中国经济已经走到了创新发展的十字路口，正如党的十九届四中全会报告上指出的，我们必须“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，全面贯彻新发展理念”,“不断探索实践，不断改革创新”，推动国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，才能推动中国经济高质量发展。

经济学研究表明，资金、技术和人才是经济发展的主要推动因素，而在市场经济条件下，决定上述要素投入与转移的市场主体主要是企业。企业在对投资类型、投资额度、投资目的地、投资方式等问题进行投资决策时，必然要考虑到影响其投资回报和风险的各种非由投资者控制的外在因素。这些因素包括政治环境（如国家政权和社会的稳定程度）、市场环境（产业配套水平、市场消费能力等）、自然环境（自然资源保有量以及开发水平、利用程度等）、基础设施环境（如供电、交通、通信等）以及法治环境（通常指对投资者产生约束力的各类制度规定及其实际运行情况）等。大量的经济学研究文献论证了营商环境差异会对企业运营决策产生影响，进而影响经济发展和公共福利增长。从2003年开始，世界银行组织全球高级经济学家构建了世界银行全球营商环境评估指标，定期对全球百余个经济体的营商环境评估结果进行排序并发布报告，对各国吸引投资，乃至于对经济和社会发展均产生了极其广泛的影响，包括俄罗斯、印度、巴西等在内的很多国家都针对世界银行的营商环境评估进行了大量的国内改革，以期提升本国经济体在全球的吸引力。2017年我国的上海和北京这两个最发达城市组合评估结果在全球190多个经济体中仅排名第78位，远远落后于很多竞争性经济体。

正是在这个意义上，2017年我国提出“营商环境就是生产力”，全面开始了全国自上而下的营商环境优化改革。世界银行营商环境评估的一个基本理念是“领导更替频繁，做法也会因人而变，只有规则才是相对稳定的，因而才是可靠的”。2019年习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议时强调“法治是最好的营商环境”，并在此后进一步指明了“市场化、法治化、国际化”3个重要的营商环境优化方向。

营商环境是包含政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等因素在内的综合系统。然而值得注意的是，2018年至2019年，我国各地方政府不约而同地将优化的重点放在了以“便利化”为目标的“政务环境”上，进行了大量的行政改革，显著提高了地方政府服务与监管水平，而以“法治化”为目标的“法治环境”优化工作，除了个别省份出台营商环境优化条例这样的顶层设计类规范外，似乎并无更多进展。进展乏力的外在表现实则反映了地方政府对于优化本地营商法治环境的困惑。地方营商法治环境如何评价？除了颁行本地优化营商环境条例之外还有哪些路径和办法可以进一步优化？较之于经济社会发展的各个方面都相对发达的东部地区，西部地区地方政府更迫切希望在上述问题上得到指引，希望了解本地营商法治环境建设中存在的问题和东西部地方营商法治环境的差异所在，从而快速提升本地法治环境，谋求后进地区快速赶超。

本书即以希望助力地方经济发展的地方政府为主要服务对象，以为地方政府提供优化地方营商法治环境指引为目标，主要围绕如何评价地方营商法治环境展开，尝试构建一套合理的评估指标体系，并根据该指标体系对具有代表性的5个国家中心城市营商法治环境现状进行有针对性的评估，根据评估结果为各地地方政府法治环境优化方向提供明确、具体和可操作的政策建议，总结分析我国地方营商法治环境的区域差异和存在的普遍问题，对全面提升我国地方营商法治环境水平提供政策建议。