二 “以管资本为主”的国有资产监管方式要理解“资本”的实质和本性

“以管资本为主”需要通过界定资本的实质来探讨国有资产监管方式的转变。马克思认为，资本的产生离不开流通领域，它以商品流通的最后产物、商品价值的独立形态——货币为前提，但货币并不就是资本，因为作为资本的货币与处在简单流通领域的货币相较有特有的性质：简单流通的直接形式是W—G—W，商品交换货币，货币交换商品，为买而卖。当货币从使用价值交换的单纯中介变为目的本身时，我们就看到具有不同特点的另一个流通形式，此时的流通就不是商品或货币流通了，而是资本流通了，即G—W—G，货币交换商品，商品交换货币，为卖而买。“设定为商品和货币的统一体的交换价值，就是资本，而这种设定过程本身，是资本的流通。”[3]根据马克思主义政治经济学，资本只有在流通中才能体现价值，而对此主要的解决途径就是，要在生产资料全民所有制下引入市场机制，提升国有资本的活力。这里关键的一步就是，要把占有权、使用权从所有权中分离出来，交由市场配置。“资本”是股东对企业的投入，强调的是流动性和增值性，体现的是股东所有权。《中华人民共和国企业国有资产法》规定，企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。据此，国资委依法对国有资产的管理与“管资本”的基本内涵是一致的，就是要管好对企业的出资以及由此形成的权益，实现股东权益的最大化。国资委作为国家所有权代表，对企业的投入不同于一般社会资本的财务性投资，除取得股权收益外，还要肩负壮大国有经济等政治使命和社会责任，更加注重强化国有资产监督、防止国有资产流失。因此，国有资产监管部门要做到“以管资本为主”，应当从公司法规定的股东基本权利和股东大会职权入手，突出所有者权益的持续增长，通过国有资本的合理流动和有效进退，进一步放大国有资本功能，发挥国有资本对我国经济社会发展的引领带动和支撑保障作用。

马克思指出：“由于资本把它的对象存在的一部分同劳动相交换，它的对象存在本身就在自身内部分为对象和劳动；两者的关系构成生产过程——或者说得更确切一些，构成劳动过程。因此，在价值之前出现的、作为出发点的劳动过程——这种劳动过程，由于它的抽象性、纯粹的物质性，同样是一切生产形式所共有的——又在资本内部表现为在资本的物质内部进行的过程、构成资本内容的过程。”[4]强调“关系”与“物”的不同和对立只是第一步，但这还不够，还要再进一步，看到这种对立又是如何实现统一的，即如何既树立对立面又综合对立面的，这样才能真正理解资本的实质和本性，从而也才能真正理解“管资本”的实质。

（一）“管资本”应推进社会公共管理职能与出资人职能分开，落实企业经营自主权

随着我国经济体制改革的不断深入，政府与国有企业的关系经历了从附属关系到委托关系再到出资关系的转变，逐步确立了政企分开、政资分开原则。中央确立的现行国资监管体制，正是针对过去政府部门在内设机构和职能配置上政资不分，各部门多头管理、责任不清的痼疾，第一次从机构设置上实现了政府的社会公共管理职能与出资人职能的完全分开，改变了过去按行业、分领域监管国有资产的模式。同时，按照理顺出资关系的要求，明确了国资委与监管企业之间是出资人代表与所出资企业的关系，出资人所有权与企业法人财产权的边界更加清晰。坚持政企分开、政资分开原则，既是深化国有企业改革、完善社会主义市场经济体制的需要，也是转变政府职能、推进行政管理体制改革的需要。

这是国资监管体制各项制度设计的核心和灵魂，也是理顺政府与国有企业关系的核心，应当紧紧围绕这个核心，始终以培育独立的市场主体、增强企业活力为目标，推进社会公共管理职能与出资人职能分开，落实企业经营自主权。

（二）“管资本”应坚持政府以出资方式管理国有企业，建立出资人代表制度

政府以出资关系为基础管理国有企业，既可以依法明确政府对国有企业管理的边界，又能确保政府对国有企业依法承担有限责任。这种出资监管模式是对之前行政管理方式的根本性改变，为国有企业成为真正的市场主体奠定了体制基础。

在明确出资关系的基础上，进一步明确国有一级企业的出资人代表。出资人代表到位，是以出资为基础层层落实监管要求的关键。长期以来，国有一级母公司没有明确的出资人代表，企业“内部人控制”问题严重，经营好坏缺乏外部股东的考核评价。国资委的成立有效解决了国有一级母公司的出资人代表缺位问题，维护了国资监管链条的完整性。为了从组织架构上将政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能分离，明确国资委为直属特设机构，以突出国资委的专门性、独立性，即专门履行出资人职能、独立于行政部门之外、不行使社会公共管理职能的机构特点。这一性质定位有利于促进政企分开、政资分开，有利于国有企业平等参与市场竞争，也有利于政府行政部门更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能，减少对微观经济活动的直接干预。这是国资监管体制在组织创新方面取得的宝贵成果。经过多年的探索和实践，国资委系统已基本建立一整套从业绩考核、薪酬管理、领导人员选聘到统计评价、产权管理、监事会监督的国资监管闭环工作体系，实现了国有资产的专业化监管，形成国资监管工作闭环，为落实出资人代表制度、完善国有资产管理体制提供了重要保障。

（三）把握国有资产监管机构的职责定位

国有企业改革由“管企业”转向“管资本”就必须改革既有国有资产管理体制，使之适应市场经济的要求，要深入厘清“管资本”和国有企业的概念界定和不同做法，重点推进顶层国有企业进行改制，深入研究“管资本”的体制框架、实施方案以及政策措施；要改革国有资产监管方式，从履行管人、管事、管资产的行政化管理职能，转向履行法人、出资人职能。此外，也不能忽视居于政府和市场之间的投资运营机构的属性和运作机制，国有资本的功能转换和效率提升将主要通过投资运营机构的有效运营来实现。坚持政府以出资关系管理国有企业，国有资产监管机构专司国有资产监管，不行使政府公共管理职能，不干预企业依法行使自主经营权。坚持出资人职责和国有资产监管职责的有机统一，实现出资必须监管、监管以出资为基础，更好地适应市场经济要求，提高国有资产监管效能，从而实现监管政策的统一，为在更大范围、更高层次、更广领域优化配置国有资产奠定体制基础。

（四）“管资本”应明确出资人权利、义务、责任的有机统一

长期以来，由于企业国有资产监管职能分散，权利、义务和责任不统一，管资产和管人、管事相脱节，造成出资人监管不到位，一些本应由出资人履行的职能没有得到很好落实。改革开放40年来，国资监管体制经历了条块分割、多头管理，比如1998年撤销9个行业主管部门和国家国有资产管理局后，形成了企业收入分配、资金财务、领导人员管理等职责由多个部门分别行使的“九龙治水”现象，谁都管，谁都又不负责，国有资产保值增值责任难以真正落实；从企业角度来说，不同的事项要对应不同的监管部门，耗费大量沟通成本，影响了企业运营效率。为此，现行国资监管体制特别强调要坚持权利、义务、责任相统一。从权利来讲，出资人依法享有获取资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，是《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律、行政法规的明确规定，是构建出资人制度的实体内容。党的十八届三中全会提出“以管资本为主”后，更加强调在宏观层面对国有资本进行整体上的监管，但在微观层面还是要落实法律赋予国有资产监管机构的三项“管企业”的出资人权利。从义务和责任来讲，国有资产监管机构承担着促进国有资产保值增值、推动国有资本做强做优做大、有效防止国有资产流失的重要责任；国有资产监管机构的工作人员不履行或不正确履行职责，违反法定权限、程序，造成国有资产损失或玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，将承担相应违纪违规违法责任。权利、义务、责任的有机统一是出资人制度的内在要求，也是完善国有资产管理体制须遵循的重要原则。