第一章 绪论
一、研究背景及意义
（一）研究背景
美国社会学家默顿曾说：“由于观察到一个不期而遇、异乎寻常而有关全局的事实，需要发展崭新的理论或扩展现存的理论。”[1]由于笔者在高校工作的缘故，身边有同事负责教育救助具体工作，在工作交流过程中有同事曾抱怨，有学生也反映，回老家的乡镇、街道去“盖个章”太难，费尽周折也可能无功而返。2019年，教育部发出通知，取消了《高等学校学生及家庭情况调查表》，明确规定将“取消高校学生申请资助时需由家庭所在地乡、镇或街道民政部门对学生家庭经济情况予以证明的环节，改为申请人书面承诺”[2]。本以为，同事会因为这一政策的出台拍手叫好。然而，一段时间后，同事却说，取消原有的家庭经济困难证明材料，改为申请人进行书面承诺，意味着要建立新的家庭经济条件的证明机制，而目前根本没有更为科学和客观的证明机制，现在很多学生都申请，明明家里不困难，也要浑水摸鱼。笔者观察到的现象是“异乎寻常”的，为何会出现“改也不是、不改也不是”的矛盾？这一矛盾触动了笔者的好奇心，刺激笔者想去寻找解释，从观察现象中找出理论问题，分析其结构，引出推论，使这一矛盾的事实“讲得通”，以理论研究的方法来回应社会关切。
人类潜能的开发以及自由的相应拓展才是解决贫困问题的重要途径，也是经济增长的重要目标。有些学者误以为，“经济学就是研究通货膨胀、失业、商业周期和其他神秘莫测的宏观经济现象的，它们与法律制度所关注的日常事务无关。事实上，经济学领域比这要宽泛得多。”[3]因此，经济学关心的问题不应仅仅是商品或市场，而且应该包括行为或能力。阿马蒂亚·森认为在经济发展中有两个重要因素：一是基本能力、生活质量及不被剥夺的重要性；二是伴随着教育水平的提高、健康状况的改善、基本自由促进的经济增长才可以提高人们的生活质量。在他看来人类发展是这样一个过程，即伴随着人们权利和自由的拓展使人们享有他们所期望的生活，进而使他们的生活质量和能力得以提高。如果以能力和自由为衡量标准，发展的目标是“人类可行能力”的扩展，即给人们以自由去做他们认为有价值的事情，具有本质重要性的是人们所过的生活而不是他们所消费的物品。一方面，能力标志了一个人能够做什么或不能做什么；另一方面，能力体现的就是一个人过某类生活或实现合理目标的自由，一个人的能力越大，他选择过某种生活的自由度也就越大。[4]教育救助的目的就是在追求消除贫困基础上，进一步提升人的可行能力，促进人的自由而全面的发展。
“既存在社会财富极大充裕又能公正地分配社会财富是人类几千年一直孜孜以求的梦想与目标。”[5]社会救助恰恰是社会保障体系中具有基础意义的制度，是弥补市场分配失衡问题的制度安排，是维护整个社会底线公正的基石，而教育救助作为社会救助的一个重要方面是维护人的尊严、促进人的全面发展的前提基础。没有健全的教育救助制度整个社会保障体系就存在严重的漏洞隐患，公民的法定权利就难以充分实现，自由发展就难以得到有效保障，因此，构建与时代发展相适应的教育救助制度十分必要。2014年颁布施行的《社会救助暂行办法》正式确立了我国社会救助体系的框架和制度结构，教育救助是社会救助项目的重要种类之一。2020年[6]，国家脱贫攻坚任务全面完成，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，这在实现中华民族伟大复兴的历史进程中具有里程碑意义。然而社会救助作为一项基础性社会保障制度，其使命与任务并未戛然而止，而是作为一项长期性、系统性制度安排进入新的阶段，构建并完善新时代社会救助制度体系迫在眉睫。在建设人力资源强国，全面建设社会主义现代化国家，推进社会主义法治化进程的道路上，建立健全新时代教育救助法制显得越发重要。
1.规范层面：教育救助法制发展迟滞
在社会救助领域的制度定型问题，在教育救助领域同样存在。郑功成认为，“要真正筑牢社会救助这个底线，制度必须要走向定型。”[7]改革开放以来，国家在制度建设方面实行的是渐进式改革，不断突破原有的制度架构，代之以新的内容，在改革的过程中虽然避免了政策巨变带来的震荡，但也缺乏自上而下的顶层设计，一些制度正在走向定型，正在走向成熟，但仍在不断变化，还需要不断调整，社会救助尚未完成由制度化到法制化的升华。[8]很早之前就有学者呼吁：“制定一部体系完备、内容和谐、规范适当、具有可操作性而又兼顾现实与长远的法律，为社会救助制度提供高位阶的法律依据，对当前社会救助制度建设中急需解决的若干突出问题进行规范，为社会主义和谐社会建设创造必要的法律环境，成为完善中国社会保障战略、建设中国特色社会主义法律体系的重要任务。”[9]近年来，社会各界对社会救助法治化的呼声越来越强烈，期待通过立法提升社会救助的基础性法律地位，构建完善的社会救助法律体系，把社会救助工作真正纳入法治化轨道。[10]2020年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革完善社会救助制度的意见》，明确提出要完善法规制度，加快推进社会救助立法，强调要“健全教育救助制度”。[11]不可否认，随着国家法治建设步伐的加快，社会救助法制体系日臻完善，然而我们更应注意到，《社会救助法》虽酝酿多年，但时至今日仍未出台。在2020年9月公布的《中华人民共和国社会救助法（草案征求意见稿）》中涉及教育救助的内容虽然相较于《社会救助暂行办法》在救助对象范围方面有所扩展，但是在教育救助主体权利义务关系、救助标准、救助程序、权利保障等方面仍较为模糊抽象、亟待完善，在促进人（尤其是“弱者”）的全面发展方面效果有限。
以教育行政规章和规范性文件为主的教育救助政策体系日臻完善，但教育救助法制发展迟缓。教育救助的政策规定较多，而相应的法律规范明显不足。当前教育救助领域最主要的法律规范仅有国务院颁布的行政法规《社会救助暂行办法》，其中有关教育救助的规定缺乏系统性、完整性，且内容过于抽象和含糊；从立法层级上讲，《社会救助暂行办法》仅是行政法规，其法律位阶较低，难以适应现阶段教育救助实践之需要。《教育法》《高等教育法》和《义务教育法》等法律规范对教育救助也仅作出抽象且概括的原则性规定，可操作性不强。除上述法律规范外，在教育救助领域还存在着以国务院2007年出台的《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（国发〔2007〕13号）为核心形成的教育救助政策体系（包括教育部、财政部等多部门发布的政策），这一政策体系在教育救助实践中实际发挥着规范作用。然而，这种政策体系自身也存在着法律效力不强，某些规定缺乏法律依据，[12]一些教育救助规范性文件稳定性弱、修改变化频繁[13]等问题。教育救助法制发展滞后是造成这些问题的重要原因之一，出现了“政策倒逼法制”的情况。教育救助法制的现状距离依法治国要求还相去甚远，从政策体系向法律体系转变，正是要通过法律制度的结构安排，解决教育救助规范层面存在的问题。
2.实践层面：教育救助实践中产生了一些问题
教育救助实践中存在着救助不公平、权利保障不到位、救助不规范等问题。在教育部的调查中，目前高校中家庭经济困难的学生占在校学生总数的15%—30%。教育救助实现了救助资金总金额的持续增长，这些救助在很大程度上缓解了贫困大学生的家庭经济压力，同时也为贫困大学生顺利完成学业提供了物质保障。[14]但是，在增加教育救助投入的同时，救助公平问题以及权利保障问题仍然存在。例如，一些应当被救助的学生不能得到救助，而一些达不到救助标准的学生却享受了救助资源。有媒体曾多次报道，有些享受国家资助的学生实际上并不贫困，一些享受救助的学生穿名牌衣服、用高档手机的现象也引发了社会的讨论。对此，教育部负责人表示“学生资助的主要问题是虚报冒领”，还表达了“教育部门本身并不掌握学生家庭状况”的无奈。[15]再如，在救助过程中产生了侵犯学生权利的问题，中央电视台《新闻1+1》[16]节目曾以“伤人的助学金”为题作过相关调查报道，根据该报道，沈阳一所高校在学生申请助学金时，要求其以演讲的形式进行资格认定，在班会上向全班同学介绍自己家庭经济情况，以征得班级同学的认可，最终由本班级同学投票确定家庭经济困难学生人选。据报道，参加过此类助学金申请程序的同学会感觉自己的隐私被曝光，从而影响其之后的行为和生活。又如，一些学校在教育救助过程中不规范，出现了将“助学金”变成“奖学金”或用“助学金”代替“奖学金”的行为。为了从制度上解决实践中出现的问题，2016年教育部办公厅发布了《教育部办公厅关于进一步加强和规范高校家庭经济困难学生认定工作的通知》（教财厅〔2016〕6号），要求规范教育救助行为，保障学生权利，促进教育救助公平。2018年10月，教育部等六部门又发布了《教育部等六部门关于做好家庭经济困难学生认定工作的指导意见》，再次强调要做好家庭经济困难学生认定工作，并提出“既要做到认定内容、程序、方法等透明，确保认定公正，也要尊重和保护学生隐私，严禁让学生当众诉苦、互相比困”。相关部门连续下发同类型政策文件，反映出实践中出现的一些问题尚未得到根本性解决。以政策手段回应社会实践问题只能是一种临时性举措，应当尽快完善教育救助法制，以法治方式解决教育救助实践存在的问题。
3.理论层面：教育救助法制理论研究需要进一步深入
教育救助的法制化是解决当下制度定型问题的关键，教育救助法制完善需要一定理论作为支撑。教育救助法制的研究，主要围绕教育救助法制层面面临的诸多问题及其相关理论进行研究探讨，进而为教育救助法制完善提供理论依据。
从法学学术研究的视角来看，教育救助问题既属于社会保障法学研究的范畴，又是教育法学研究的重要内容。判断一个学术问题研究成熟度如何，可以考察该领域研究书籍和学术论文的积累，以及出现了一定数量的教科书和基本书目。[17]若以该标准来衡量教育救助学术研究的成熟度，其显然还处于研究的起步阶段，很难引发激烈的学术争鸣，但这并不意味着教育救助问题无关紧要。只有依靠法学思维和方法，解决相关法学理论问题，逐步建立相应的法律规范体系，才能以更为严谨的规范结构来解决实践中的冲突和问题，用一种更高层次的治理方式推动教育救助事业的发展。本研究从社会科学经验研究角度切入实践问题，力求展开系统、融贯的理论分析和思考，提出规范的教育救助法律制度设计思路，为教育救助法制发展提供建设性意见。
上述三个问题并不是虚构出来，或者随意选择出来的。它们是构建完善的教育救助法律制度时所必须回答的，或者说是根本不能回避的问题。当前，我国正在如火如荼地推进社会救助事业发展，教育救助体系也在逐步完善，能否推进教育救助法治化，以及如何进一步完善教育救助法制，是学界应当思考的重大问题。通过法治模式规范教育救助，一方面要将法律价值、法律原则、法律规则和法律方法融入教育救助法制体系之中，另一方面要以法制规范教育救助实践。因此，在教育救助法制的研究中，所要面对的一个重要问题是，基于法治理念构建的法制规范体系，能否通过规范调整实现法律价值，从而保证教育救助的合法与公平。为回答这个问题，本书将回顾教育救助法制发展，对教育救助法制涉及的理论基础、主体、行为、程序、法律责任、权利救济等问题，进行逐一探讨，并对教育救助法制如何更好地回应实践进行系统研究。
近年来，在高校学生教育救助方面出现了一些新的情况与问题，为教育救助问题的研究提供了丰富的实践材料。“我国教育救助在实践中获得了一定的发展，取得了历史性成就，义务教育阶段的教育救助问题已经得到基本解决。现在，非义务教育阶段的教育救助，特别是高校贫困生教育救助问题开始成为政府和社会关注的热点问题。”[18]学前教育、义务教育、高中阶段教育（含中等职业教育）基本上实施免费教育或是收取少量费用，主要问题是如何在实现教育免费化后进一步实现教育福利的扩大，不能提供探讨教育救助问题的空间，也不能反映该领域问题的主要规律与发展趋势。而教育救助问题研究主要是随着高等教育由免费阶段向付费阶段的变化而逐渐产生的，有关高校学生教育救助的丰富实践也为问题研究提供了较为充分的材料。高等教育阶段的教育救助为问题研究提供了较为标准的研究场域[19]，成为破解教育救助理论问题的突破口。本书将在对教育救助基本理论进行探讨的基础上，重点围绕高等教育阶段教育救助问题进行研究。
（二）研究意义
1.进一步丰富社会保障法学和法律经济学的理论研究内容
经过数十年的发展，我国社会保障法学取得了有目共睹的进展。但是，在研究内容方面仍存在一些薄弱环节。其中，较为突出的问题表现在社会保障法研究的先天失衡，社会保险法研究充分，体系也相对比较完整，与之相比，社会救助法研究还存在一定的“短板”，一些重要的问题没有在理论层面得以深入探讨和研究，一些重要概念没有厘清。教育救助是一个涉及社会救助、行政给付、教育管理等多个方面内容的复杂问题，在国家启动社会救助立法的背景下，如果能够对教育救助法制问题进行深入的理论探讨，解决教育救助领域一些悬而未决的理论问题，不仅能够丰富和充实社会保障法学的研究内容，而且可以为《社会救助法》的制定提供重要的理论参考。此外，本人还从教育救助资源分配和宏观调控的视角，对教育救助制度安排进行深入、系统的研究。教育救助制度的理论研究还有深入开掘的空间，以法律经济学的理念和优化教育资源配置的视角来论证其作为法律经济学研究的当然对象，并且从社会救助法律制度的深入研究中来丰富法律经济学基础理论的论证体系。
2.有利于推动社会救助理念的进一步转型
社会救助理念为什么要转型？应该转向何方？这些追问将在研究教育救助过程中都能得到解答。郑功成提出：“我不太赞成总是说雪中送炭，因为‘雪中送炭’一定不是发展的，社会救助不能只是雪中送炭，社会救助应该是水涨船高，是发展性的。”[20]与其说教育救助是对经济困难家庭学生的一种物质帮助，不如说是对他们发展进行的一种支持，从宏观上看，更是国家对本国人力资源发展的一种投资。因此，教育救助法制研究有助于推动社会救助理念由“兜底线、救急难”向“促发展”的转型。法的基础在于社会，社会救助法的生命在于适应社会的需求。在区域性整体贫困得到解决，绝对贫困基本消除，提倡让公民共享改革发展成果，促进社会公平正义与人的全面发展的时代背景下，社会救助的目标已不再是解决“温饱问题”，在社会公平的前提下实现共同发展成为社会救助的重要使命和任务，这恐怕是我国建立社会救助制度以来，面临的最重要历史变化或者说是“百年未有之大变局”。这就需要依法规范教育救助行为，以保证发展与公平兼顾，原有的教育救助理论与理念应当与时俱进，从理念到制度、从体系到方法进行全方位的修正和变革。
3.有助于提高我国教育救助制度的法治化水平
2020年，《中华人民共和国社会救助法（草案征求意见稿）》公布，我国社会救助立法工作正在稳步推进。但与此同时，我们仍然可以为我国教育救助等专项救助列出一系列问题清单：标准模糊、地区差异、有失公平、立法滞后……诸如此类的问题，产生的原因是多方面的，其中法治化水平较低不能不说是一个关键因素。研究教育救助法制的法理基础、主体权利义务、救助形式、救助标准、救助程序、权利保障、制度框架等问题，有助于促进教育救助的法治化、程序化、规范化。在教育救助实践中，为契合经济与社会发展，满足教育救助需求，频繁地进行政策制度修改之事居多，而立法之事较少。这就更加需要从法治视角对现有理论研究进行适时总结和梳理，并在此基础上，发现和提出新的基于法理念的理论建议，引导教育救助规范体系由“政策型”向“法律型”转型，从而保障教育救助制度创新性、稳定性与合法性的均衡。