第2章 《中华人民共和国行政复议法》：总则

（1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过 根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第一次修正 根据2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》第二次修正 2023年9月1日第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订）

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第一条 【立法目的和立法依据】[1]为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设，根据宪法，制定本法。

知识点：我国行政复议制度的发展

行政复议是行政相对人对侵犯自身合法权益的行政行为进行监督并寻求法律救济的重要途径，更是政府系统内部自我纠错的监督制度和解决行政争议的救济制度。为了更好地维护和监督行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，国务院于1990年12月24日颁布《行政复议条例》（1991年1月1日起施行，已失效），我国统一的行政复议制度正式确立。

《行政复议条例》颁布施行后，我国行政复议制度不断走向成熟和完善。1999年4月29日，第九届全国人大常委会第九次会议审议通过《中华人民共和国行政复议法》（1999年10月1日起施行，以下简称《行政复议法》），首次在法律层面确立行政复议制度。2007年5月，国务院颁布《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》），进一步增强了行政复议制度的可操作性。2009年和2017年分别对《行政复议法》部分条款作了修改。

2023年9月修订《行政复议法》，是对行政复议制度施行过程中出现的有关重大问题作出回应，结合信息化发展的时代背景，健全和完善行政复议制度，进而有利于行政复议制度真正发挥“公正高效、便民为民”的制度优势，以高效、低成本的方式切实维护群众合法利益，有效化解行政争议。

第二条 【适用范围和管辖对象】公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织的行政行为。

知识点：法律、法规、规章及其授权的组织

根据我国法律体系，我国的现行规范性法律文件大致可分为：（1）宪法；（2）法律；（3）行政法规；（4）地方性法规、自治法规、经济特区的经济法规和特别行政区的法律及法规；（5）行政规章（包括部门规章和地方政府规章）；（6）我国参加的国际条约和协定；（7）法律解释。我国《立法法》对上述规范性法律文件的效力层级进行了规定。

《行政复议法》明确规定，公民认为法律、法规、规章授权的组织的行政行为侵犯其合法权益时，可以向行政复议机关提出行政复议申请。法律、法规、规章授权的组织，是指依据法律、法规、规章的授权，以自己名义行使特定行政职能，并可以独立承担法律责任的非国家行政机关组织。《行政复议法》第十九条、第二十四条、第二十五条对有关组织作为行政复议被申请人的情形和事项做了规定。

第三条 【党的领导和工作原则】行政复议工作坚持中国共产党的领导。

行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、高效、便民、为民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。

案例：某公司不服某开发区管委会认定工伤决定书案[2]

闫某与陈某系某公司保安。2019年6月12日，陈某在值班时因劝阻闫某与保安队长争吵，被闫某持刀伤害致死。经陈某之父申请，被申请人某开发区管委会作出认定工伤决定书，认为陈某所受暴力伤害与履行工作职责之间存在因果关系，属于工伤。某公司则认为，陈某系因采用推搡、羞辱闫某的方式才导致受到暴力伤害，与履行工作职责无关，不应被认定为工伤，因此向某市人民政府申请行政复议。

本案争议焦点在于陈某是否系因履行工作职责而受暴力伤害致死。因等待刑事案件结果，涉案工伤认定结果作出时，距陈某死亡已三年之久，且其家庭困难，家属希望早日获得工伤补偿款，但某公司并未为陈某购买工伤保险，陈某家属还需通过诉讼程序索要补偿款，耗时费力。为实质性化解矛盾，防止争议久拖不决，承办人多次与双方沟通，释法说理。最终，某公司与陈某家属签订和解协议，陈某家属获得了满意的补偿，某公司亦认可行政复议决定，各方均未提起诉讼。

评析

根据《工伤保险条例》的相关规定，本案中的陈某应认定为工伤。本案被申请人不仅依法作出复议维持决定，还根据受害人陈某家属的现实情况，积极组织某公司与受害人家属进行和解，这充分体现出行政复议化解行政争议以“便民、为民”为工作原则，着眼于争议涉及的法律诉求和真实诉求，解决人民群众“急难愁盼”问题，发挥能动复议的独特优势。

第四条 【行政复议机关和行政复议机构】县级以上各级人民政府以及其他依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。

行政复议机关办理行政复议事项的机构是行政复议机构。行政复议机构同时组织办理行政复议机关的行政应诉事项。

行政复议机关应当加强行政复议工作，支持和保障行政复议机构依法履行职责。上级行政复议机构对下级行政复议机构的行政复议工作进行指导、监督。

国务院行政复议机构可以发布行政复议指导性案例。

第五条 【行政复议调解及其原则】行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。

调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。

知识点：行政复议案件可以按合法、自愿原则进行调解

习近平总书记强调，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，促使更多矛盾纠纷实质性解决在诉前。调解制度以能够在保证效率的同时充分保障公民平等参与、合意抉择为优势，已成为我国诉讼制度中定分止争的重要手段，诉前调解因兼具节约司法资源、推进纠纷解决的作用，已经成为人民法院受理案件前的必要程序。

而在行政复议案件中，《行政复议法实施条例》（2007）第五十条[3]首次明确了在两种情形下，复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解，正式确立行政复议调解制度，打通了行政复议案件的调解入口。随着社会的发展，行政争议数量逐渐增多。《人民调解法》2011年施行后，调解制度的程序不断完善，更好地化解了民间纠纷，维护了社会和谐稳定。2023年，新修订的《行政复议法》进一步规定，遵循合法、自愿的原则，在不损害国家利益、社会公共利益、他人合法利益以及不违反法律法规强制性规定的情况下，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。这一规定突破了行政复议案件中调解适用范围的限制，有利于发挥调解制度优势，提高行政争议解决效率；同时，以合法、正当为适用调解的基本准则，避免复议调解“滥用”。

此外，《行政复议法》第七十三条还对达成调解协议后行政复议机关制作行政复议调解书及行政复议调解书的生效条件、未达成调解协议或调解书生效前反悔的情形进行了规定，充分保障当事人在行政复议中的权利。

第六条 【行政复议人员队伍】国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍。

行政复议机构中初次从事行政复议工作的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，并参加统一职前培训。

国务院行政复议机构应当会同有关部门制定行政复议人员工作规范，加强对行政复议人员的业务考核和管理。

知识点：整合行政复议机关职责，优化管辖体制，建立专业化、职业化行政复议人员队伍

新修订的《行政复议法》第四条和第二十四条至第二十八条对行政复议机关职责予以整合。在确定行政复议机关方面，取消了地方人民政府工作部门的行政复议职责，规定由县级以上地方各级人民政府统一行使，直辖市、设区的市人民政府工作部门依法设立的派出机构作为被申请人的行政复议案件，管辖安排则相对灵活（第二十四条）；同时相应调整国务院部门的管辖权限，国务院部门管辖本部门及其设立的派出机构、授权组织作为被申请人的行政复议案件（第二十五条）；保留实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的特殊情形（第二十七条），并规定对履行行政复议机构职责的地方人民政府司法部门的行政行为不服的，可以向本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级司法行政部门申请行政复议（第二十八条）。县级以上一级地方人民政府只设置一个行政复议机构，统一管辖以本级政府部门和下级政府为被申请人的行政复议案件，便于民众申请行政复议时找到、找准行政复议机关，推动了行政复议的规范化建设。

此外，对行政复议工作人员也提出要求。《行政复议法》第六条规定：“国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍。行政复议机关中初次从事行政复议工作的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，并参加统一职前培训。国务院行政复议机构应当会同有关部门制定行政复议人员工作规范，加强对行政复议人员的业务考核和管理。”还规定了县级以上各级人民政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见，并就行政复议工作中的重大事项和共性问题进行研究，提出意见和建议（第五十二条）。

第七条 【人员和经费管理】行政复议机关应当确保行政复议机构的人员配备与所承担的工作任务相适应，提高行政复议人员专业素质，根据工作需要保障办案场所、装备等设施。县级以上各级人民政府应当将行政复议工作经费列入本级预算。

第八条 【行政复议信息化建设】行政复议机关应当加强信息化建设，运用现代信息技术，方便公民、法人或者其他组织申请、参加行政复议，提高工作质量和效率。

第九条 【表彰和奖励】对在行政复议工作中做出显著成绩的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。

第十条 【提起行政诉讼】公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。

知识点：行政复议前置和行政复议最终裁决

行政复议前置指的是，针对某些行政行为，当事人认为其侵犯自身合法权益的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可再依法向人民法院提起行政诉讼。应当复议前置的情形包括《行政复议法》第二十三条规定的“……（一）对当场作出的行政处罚决定不服；（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；（四）申请政府信息公开，行政机关不予公开；（五）法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形”。

行政复议最终裁决指的是，针对某些行政争议，当事人申请行政复议后，复议机关的复议决定有终局效力。《行政复议法》第二十六条规定：“对省、自治区、直辖市人民政府依照本法第二十四条第二款的规定、国务院部门依照本法第二十五条第一项的规定作出的行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”

新修订的《行政复议法》能更有效地保障行政相对人的救济权，也更能促使复议机关依法履行复议职责，推动行政争议实质性化解。

注释

[1]条文主旨为编者所加，仅供参考。

[2]参见：北京市司法局发布2021—2022年度行政复议解决人民群众“急难愁盼”问题典型案例之案例2。

[3]《行政复议法实施条例》第50条：有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：（一）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。