第二节 基础设施的特征与意义

一、基础设施的特征

一直以来，经济学家和理论学者在对基础设施的概念进行解读和定义时，也会对基础设施的特征进行剖析。这一点在艾伯特·赫希曼和保罗·罗森斯坦·罗丹的著作和论文中均有体现，赫希曼在其著述的《经济发展战略》一书中就认为基础设施（社会间接资本）具有“基础性”——是其他许多经济活动得以进行的基础，“不可贸易性”——这些服务不能从国外进口，和“政府主导性”——受官方或官方控制的私人团队提供；而罗森斯坦在其论文《“大推进”理论笔记》中则认为基础设施（社会间接资本）的特点包括“先导性”——是其他产业发展的先导条件，“政府干预性”——离不开政府的干预，和“投资体量和建设周期的正相关性”——需要巨额的投资以及较长的建设周期。虽然赫希曼和罗森斯坦的上述研究成果均形成于二十世纪四五十年代，但即便在今日看来，两位学者对于基础设施特征的研究仍具有较大的价值，后人在对基础设施的特征进行研究时也很难绕开二位的观点。本书中对于基础设施特征的研究亦是在前人的经验之上，结合这半个多世纪以来基础设施在世界各国尤其是中国的实际发展路径，试图对基础设施的特征进行全面、细致的梳理。

（一）基础性与先导性

基础设施本质上属于社会先行资本的范畴，而所谓社会先行资本，是在一般的产业投资之前，一个社会应具备的在基础设施方面的积累。其背后的理论支撑在于，基础设施所涉及的产业往往具有很高的感应度与带动度，其他产业的生长与发展在很大程度上由这些产业来支持，如果这些产业不足以支持其他产业的存在和发展，将会降低整个社会发展的“天花板”（上限）。此外，一个国家的基础设施如果没有实现在先发展而是和其他产业在同一起步点上的话，将会形成一个产业结构上的负效应时间差。即便在前期其他产业的扩张速度要比基础设施的扩张速度快得多，但最后也会因为基础设施发展的滞后相继停顿下来，甚至会反弹呈收缩状态。这也是为什么经济学家和理论学者在对基础设施进行研究时，都会强调它的基础性和先导性特征。

（二）大规模初始集聚性

罗森斯坦在《“大推进”理论笔记》中提出基础设施（社会间接资本）具有大规模初始集聚的特性。换言之，基础设施规模大、配套多，只有同时建成才能最大程度地发挥作用，因此在初始阶段就需要由大量投资作为其创始资本，这和我们国家推行的重大项目资本金制度有些相似，通过规定最低比例的项目资本金来确保大型项目的顺利实施。基础设施必须有一定规模的投资才能建成，而且要有相应的辅助设施才能投入使用，如果投资量过小，或者缺乏相应的配套设施，即便项目建成也无法真正投入使用并形成生产能力。

（三）投资与建设周期的正相关性

基础设施所涉及的产业和行业相较于其他产业和行业而言，呈现出一种投资与建设周期正相关性的特征，也就是基础设施项目的投资体量越大，则建设周期越长；而在一些其他行业，尤其是金融行业中，大规模资金的短时间快速流动十分常见。我国轨道交通类项目的最低建设—投产时间都要超过5年，再加上前期的准备工作，往往需要10年以上，而投资额动辄也在百亿元左右。

当然，投资与建设周期的正相关性这一特征更多集中体现在传统基础设施项目的投建领域。而对于一些新基建项目，尤其是集中在数字信息化领域的新基建项目，这个特征相对来说可能就没有那么明显了。以新基建项目中的大数据中心项目为例，传统数据中心建设周期根据项目建设的实际情况，通常将数据中心的基本建设周期细分为决策阶段、实施准备阶段、实施阶段和投产竣工阶段，整个建设周期在400天左右，如果采用了微模块数据中心的方式建设大数据中心，则建设周期还可以再缩短150天。^[10]

（四）准公共产品性

经济学将公共产品定义为每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费减少的产品。而私人产品指的则是一个人对这种产品消费后，其他人便不能再次消费的产品。非排他性、非竞争性是公共产品需求或消费的基本特征。与公共产品的特征相对应，私人产品具有排他性、竞争性的性质。而准公共产品指的是介于以上两类产品之间的、兼具部分公共产品和部分私人产品性质的某类产品。^[11]

虽然目前学界仍有争议，但绝大部分的基础设施被界定为介于公共产品和私人产品之间的准公共产品。而基础设施这一准公共产品项下又可以分为具有排他性和不充分的非竞争性的准公共产品，以及具有非竞争性特征但非排他性不充分的准公共产品两类。比如，教育基础设施就属于前者的范畴，教育基础设施具有非排他性，在一所学校内，学生甲在接受教育时，并不排斥学生乙接受教育。但是，教育基础设施又表现出不充分的非竞争性，主要体现在随着学生的增加，教育基础设施的边际成本将会提高，此时教育基础设施将增加一定程度的消费竞争性。而公路基础设施则属于典型的具有非竞争性但非排他性不充分的准公共产品。公路基础设施的非竞争性主要体现在公路基础设施的车辆通过速度并不取决于某人的出价，一旦发生堵塞，无论出价高低，都会被堵塞在那里。公路基础设施非排他性的不充分则指的是虽然甲司机在使用公路时并不排斥乙司机同时使用该条公路，可公路总归会有宽度限制，在一定时段内，甲、乙司机占据全幅路面时就会排斥其他车辆同时占有这一路段，进而造成交通堵塞。

（五）自然垄断性

在谈论基础设施的垄断性时，人们首先注意到的是其展现出的行政性垄断，即政府通过控制某些行业的市场准入限制行业内竞争，在极端情况下甚至只允许一家企业垄断提供某一领域的全部产品。但是也应该看到，基础设施领域容易产生垄断性行业和企业，主要与其自身在经济学意义上展现出的自然垄断性这一特征息息相关。在自然垄断行业中，企业的边际生产成本持续低于平均生产成本，平均成本随产量的增长而持续下降，以致单一企业生产所有产品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和。在自然垄断行业中存在多个生产厂商，将提高企业生产成本，最终损害消费者利益。而自然垄断性行业又可以分为强自然垄断性行业和弱自然垄断性行业，前者的边际成本始终低于平均成本，企业的垄断性地位不容易受到挑战，而后者的边际成本可能会出现高于平均成本的情况，企业的垄断性地位有可能会受到挑战。

基础设施呈现出自然垄断性的特征，与基础设施自身的性质密不可分。基础设施的大规模初始集聚性要求项目有一个最小规模的大额投资，这种大量固定资本的沉淀和相对轻量化的运营投入是大部分基础设施项目的特点之一，直接导致了提供单位产品所增加的边际成本低、固定成本高。持续增加的产量可以不断持续摊薄固定成本，从而持续降低平均成本。因而，基础设施在项目伊始就具备一定的自然垄断性。而且这种自然垄断性在涉及大规模、网络化的基础设施项目，如交通、电力、通讯、水网等领域时体现得就更为明显。这些项目的特点在于自身规模化和网络化程度很高，单个企业在运营这些复杂、统一、完备的产品分配和运输网络显然更具优势。随着技术的不断进步，平均成本的不断下降，基础设施所涉及行业领域的自然垄断性也会不断下降。但就目前而言，区域范围内基础设施自然垄断性这一特征依然比较明显。

（六）不可贸易性

世界上绝大多数国家都难以接受本国的基础设施项目掌控在其他国家的手中，一个国家可以接受自身因矿产资源的不足而通过贸易从国外进口，但不会允许供水、供电和交通系统掌握在别国手中。退一步说，一个国家可以通过对外贸易从国外进口运输设备、通信器材甚至是管理系统，但必须在国内建立交通路网和通信网络，不可能直接从国外进口公路、通信基站等。基础设施的这一特征也得到经济学家和理论学者的广泛认可。

（七）较高的经济活动外部性

经济活动外部性指的是经济主体的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响，分为正外部性和负外部性。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价，负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。经济活动的外部性本意是指一个人或一个企业的活动对其他人或其他企业的外部影响，且该等影响并不是在各方以价格为基础的交换中发生，因此这种影响是外在的。更确切地说，外部经济实际上是一个经济主体对另一个经济主体所产生的福利效果，这种效果确实存在而又很难从市场和货币交易中体现出来。虽然基础设施并非经济主体，但是其对于其他经济主体，乃至整个社会都展现出较高的经济外部性特征。^[12]

虽然基础设施所提供的产品或服务有利于直接生产活动的进行，在一定程度上也是后者得以发展的基础，但相比其自身的投入而言，政府或政府指定的私人机构借此换取的经济利益要低得多。也就是说，虽然基础设施会带来极大的经济效益，但自身的资金收益却远低于带来的经济效益。

二、基础设施的意义

以往，经济学家和理论学者在探讨基础设施的意义时，往往从基础设施与经济发展的意义出发，探讨基础设施在一个国家和地区经济发展过程中起到的作用。以罗森斯坦为代表的发展经济学家将基础设施视作一个国家和地区经济腾飞和发展的基础。本书在对基础设施的意义进行研究和探讨时，不仅关注基础设施对经济发展的意义，也从城市发展这个维度出发，探讨基础设施的意义。

（一）基础设施与经济发展

基础设施对一个国家和地区经济的发展到底意味着什么？是否真的会给一个国家和地区的经济发展带来极大的助力？这些问题对二十世纪的发展经济学家而言一直是前沿课题，发展经济学家普遍认为基础设施是一个地区经济腾飞和发展的前提，也就是罗森斯坦所称的“社会先行资本”。但当这一套理论被真正地应用在发展中国家的实践中时，效果并没有发展经济学家们所预期的那样好。这也在一定程度上引发了其他经济学家的思考，即到底是基础设施促进了经济的发展，还是经济发展反哺了基础设施的进步。这一话题直到今天仍存在一定的争议。

结合前人的研究成果，基础设施对于一个国家和地区的经济发展起码存在两个层面的意义，一个是能够带动直接投资，另一个就是存在显著的外部溢出效应。

1.基础设施带动直接投资

基础设施带动直接投资，集中体现在形成基础设施存量资本之前，需要大量生产要素的投入，从而引起对关联生产要素的需求，在短时间内直接促进经济增长。

理论上认为，资金、劳动力和技术是决定一个地区经济发展的三大要素，基础设施作为总投资的组成部分，带动了社会直接投资，从而带动经济发展。以中国为例，1979年至1989年，国家基础产业和基础设施基本建设累计完成投资5479亿元，年均增长10.7%；2008年，中国境内有效灌溉面积5847万公顷、粮食产量52871万吨、油料2953万吨、原煤产量达到27.88亿吨、原油产量1.9亿吨、电力生产量达34669亿千瓦小时、公路里程373万公里、高速公路里程6.03万公里、民用机场152个、民用航线1532条、沿海规模以上港口货物吞吐量达42.96亿吨、管道输油（气）里程5.83万公里、移动电话6.4亿户、城市道路26万公里、城市供水总量500亿立方米、城市供气管道长度25.8万公里、卫生机构27.8万个、各类体育场地850080个等。^[13]

这种短时间内通过基础设施直接投资推动国家和地区经济发展的模式可以形成“增加投资—拉动需求—促进就业—经济增产”这样一个可持续的循环运行机制。

2.基础设施的外部溢出效应

基础设施投资一般被认为是社会总需求的一个重要部分，对社会总需求、总供给产生一个双向调节的作用，基础设施通过推动总需求与总供给曲线的不断右移来实现经济的长效发展。当基础设施投资与生产力水平相适应时，增加基础设施的投资可以通过成熟效应放大投资倍数，进而促进国民经济的增长。此外，基础设施也能够促进基础设施部门产业结构的优化和区域经济结构的优化。举例而言，交通基础设施可以通过促进区域经济一体化来实现引导发达地区对落后地区的经济增长溢出；能源基础设施如各类油、气管道的建设和改善，有助于稳定能源的提供水平，从而降低企业的生产成本，提高生产效率；信息基础设施如通信、互联网基站的建设能够最大程度地降低各地之间的信息不对称性，让企业始终能处于信息和技术获取的最前沿。除上述主动的外部溢出效应外，当基础设施投资作为政府调节经济的工具时，也被动承担了保证经济在宏观调控下平稳有序地发展，也是缩小区域经济发展的重要手段。

基础设施对经济发展的意义在现代中国的发展历史进程中体现得淋漓尽致，一方面基础设施的发展为中国经济腾飞并持续保持高增长的态势提供了基础条件；另一方面经济的高速增长也为基础设施的发展创造了经济条件。

（二）基础设施与城市发展

作为城市居民在生产方面、生活方面的保障，基础设施在城市经济发展中占据了很重要的位置，它促进了城市经济的可持续发展，并对城市的健康成长与生存都具有较深刻的影响。我国学者也先后从多个角度和层面就基础设施对城市发展的影响展开研究。

1.城市规模扩大的助推器

城市规模的扩大离不开基础设施的发展和完善已经成为共识，在世界各国城市化的过程中，大部分还是以城市中心为辐射中心，伴随着基础设施的不断完善和扩散而实现城市规模的扩大。即便是通过设立开发区来扩大城市规模的模式，也是以规划、建设完成开发区范围内的基础设施为基础和前提的。从某种程度上来说，基础设施是城市触角的延伸，这种现象在城市和农村地区的交界地带尤为明显。

2.城市经济发展的阶梯

城市经济是一种动态发展的过程，构成城市经济的各要素具有相互联系和作用的特点。作为城市经济要素的一种，基础设施对于其他要素的影响尤为明显，也是城市经济能够长效发展的关键因素，两者的内在联系既紧密又丰富。一方面，基础设施对城市经济发展的速度具有决定作用；另一方面，城市经济发展也反过来决定基础设施的数量、质量和空间布局。基础设施的容量大小和负荷能力，直接关系着城市生产能力的形成和增长。如果一个城市的经济建设超过其自身基础设施的容量和负荷，不仅不会对城市经济增长产生积极影响，反而会降低城市的经济效益。因此，一个城市想要进一步发展，还需要借助好基础设施这个阶梯。

3.城市规模效应、综合效益实现的发动机

除了决定城市经济发展的上限，基础设施也是规模效应、综合效益实现的发动机。通过提供高速公路、公共设施以及通信设备等，城市地区显著地降低了其辖区范围内所有企业的生产成本。而规模更大、基础设施水平更高的城市，其制造业企业的确有更高的生产率水平。即便是相同大小的城市，也可能因公共设施的规模和质量不同，而产生不同层次的集聚经济，从而形成不同的生产率水平。这种城市规模效应、综合效益的实现很大程度上要仰仗于基础设施的完善程度。

除了上述几点，在城市发展的过程中，一些基础设施已经融为城市的符号和代表，比如卢浮宫博物馆是巴黎最为著名的城市名片；美国纽约第五大道的文化象征也远比其自身作为道路承载的意义要大得多。