第二节 文献综述

关于粮食补贴政策研究的相关文献非常丰富，归纳起来大致可以分为两类：一类是直接关于粮食补贴政策研究，例如关于粮食补贴的目标、补贴方式等方面的探讨；另一类是关于粮食主产区（县）利益补偿机制方面的探讨。

一 关于研究粮食补贴政策的文献综述

粮食作为农业产业的一部分，国内外对粮食补贴政策研究大都放在农产品支持政策体系下进行。近年来，为适应世界贸易组织农业协议的要求以及提高补贴效率，各国农业补贴政策变化的一个共同趋势是，由对流通领域补贴逐渐转向对生产领域补贴，减少或取消支持价格政策，实行对农民的直接收入补贴政策。直接收入补贴政策因其具有较高补贴效率和较小市场扭曲受到发达国家的青睐。

过去，在较长的一段时间内，我国将粮食补贴的重心放在流通领域，而农民作为粮食生产的主体却得不到直接受益，这在机制上不利于调动农民种粮积极性。特别是随着20世纪90年代先后出现的两次“卖粮难”现象，这一补贴方式的弊端愈加凸显，农民种粮积极性受到严重影响。基于此，我国从2000年开始研究改革粮食补贴方式，提出建立粮食直接补贴制度的初步设想，并于2002年在吉林东丰和安徽天长、来安三个县进行了种粮农民直接补贴试点，2004年在全国全面实施种粮农民直接补贴（以下简称粮食直补）政策。随后，我国政府相继推出了农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴、最低收购价政策、临时收储政策、一般服务支持政策，以及对产粮大县的奖励政策等一系列扶持粮食生产的政策措施，实现了粮食补贴重心从流通领域向生产者转变，逐步形成现行包括价格支持、生产补贴和一般服务支持相结合的粮食补贴模式。

虽然由于各国经济发展程度、粮食供求状况、农业人口比重等各不相同，粮食补贴的具体目标、方式等各有特点，存在一定差异，但是综合来看，国内外相关的文献主要可以划分为对粮食补贴目标、补贴方式、补贴规模、补贴效果和补贴作用路径的研究五个方面。

（一）对粮食补贴目标的研究

与国外补贴政策调控粮食数量、保障生产者利益，以及生态环境保护等多样化政策目标（Bicknell等，1999; Feng等，2005；秦富等，2003）相比，我国现行粮食补贴政策的目标相对单一和集中——保障国家粮食安全。虽然，有学者从不同角度，如黄祖辉和钱燕峰（2003）、刘进宝和刘洪（2004）从技术进步所产生的影响角度，赵德余和顾海英（2004）、高帆（2005）、张冬平和赵翠萍（2005）从供求均衡角度，分别论证了增产和增收两个目标存在一定的矛盾性，但是随着粮食补贴政策实施的逐步稳定和加强，研究者们对粮食补贴政策目标的认识逐步统一，即粮食补贴的预期目标是保持粮食生产的稳定，保障种粮农民经济利益，这些预期目标的核心就是国家粮食安全（高峰、王学真和羊文辉，2004；梁世夫，2005）。

（二）对粮食补贴方式的研究

国外对粮食补贴方式研究主要围绕补贴方式的创新开展，发达国家对粮食的补贴手段包括价格干预、收入补贴、投入支持等多种方式（秦富等，2003），在具体措施上各国不尽相同，各有侧重，但近年来总的趋势是逐步创新补贴手段，大力发展世界贸易组织许可的“绿箱”补贴政策（叶慧，2008）；但同时，学者们也发现，欧美在补贴政策由价格干预向直接补贴政策转变中，并没有放弃价格干预，甚至在某些时候还在强化（李刘冀，2006）。国内对粮食补贴方式的讨论也一直没有停止过，讨论较多的是关于价格支持和收入补贴如何选择的问题。虽然韩喜平和荔（2007）通过经济学理论分析认为，粮食直补比价格支持在增加农民收入方面更有效；但多数学者通过理论联系实际分析认为，粮食直补不能代替价格支持，我国须同时实行价格支持和收入补贴政策（李成贵，2004；赵德余和顾海英，2004；肖国安，2005；等）。

粮食直补政策是国内现行粮食补贴政策中实施最早的一项补贴政策，因此对现行粮食补贴政策具体补贴方式的关注也主要集中在对粮食直补政策方面。具体到粮食直补政策，政策执行之初主要补贴方式有四种：按粮食售量计算补贴，主要有河北、新疆、湖北、浙江等省（区）；按种植面积计算补贴，主要是山东等省；按照粮食订购量和应缴税额综合计算补贴，主要是河南等省；按农业税计税常产计算补贴，主要有内蒙古、江西和安徽等省（区）（吴成福，2006）。后期，部分省（区）补贴方式略有调整。补贴数额随意性大，省际补贴标准差距大，这成为诸多学者对补贴方式的合理性提出质疑的重要原因（李瑞锋、肖海峰，2006；文小才，2007；张照新、欧阳海洪和陈洁，2007；田建民和孟俊杰，2010）。虽然，补贴方式和补贴标准等多个方面的地区差异可以由各地的资源禀赋、经济发展水平以及政策改革的渐进性战略来解释（赵德余和顾海英，2004），但是多位学者的调研分析认为这些因素使政策实施效果与预期存在一定差距。王姣、肖海峰（2006）利用实证数学规划模型进行定量研究，结论认为，按计税面积补贴对农户粮食产量没有任何影响；同时，王金晖（2007）等的调查研究支持粮食补贴重点应是补贴种粮的农民。

（三）对粮食补贴规模的研究

对粮食补贴规模的研究主要涉及两方面：一是补贴规模测定方式，二是补贴规模适度性。根据世界贸易组织规定，补贴规模包括出口补贴和国内支持，后者包括“综合支持总量AMS”、针对投资和投入品的“特殊和差别待遇”和“绿箱”补贴。由于各国提供的补贴方式有直接和间接之分，因此，准确测定补贴规模具有相当的难度（Ingco and Nash,2005），这也给判断各国补贴规模是否适度带来很大困难。而且，由于欧美等补贴大国试图将按照世界贸易组织规则需要削减的“黄箱”和“蓝箱”补贴转化为不承担削减义务的“绿箱”补贴，以及“蓝箱”补贴内涵的变化，使得实际补贴规模控制非常困难（张红玉，2010）。

2002年我国粮食补贴政策试点以来，虽然中央和地方不断加大补贴力度，提高补贴金额，扩大补贴范围，但是，多数学者的研究都认为，无论从绝对水平来看，还是从相对水平来看，我国粮食补贴规模都不足，尤其与发达国家相比，我国粮食补贴力度明显偏低（王娇，2005；王玉斌、陈慧萍和谭向勇，2006；张国庆，2012；刘永芳，2013；梁淑华，2014）。并且，当前较小的种粮补贴资金规模，难以真正实现对农民利益的保障作用（张照新和陈金强，2007）；尤其当再考虑到生产资料成本上涨等因素，粮食补贴更显不足（田建民和孟俊杰，2010）。

（四）对粮食补贴效果的研究

国外现有研究大都支持农业直接支付政策是保护农民收入的有效政策工具的结论（Diamaran, Hertel and Keeney,2003; Moss and Schmitz,2003）。虽然已有研究对国内2004年之前的流通性补贴得到了较为一致性的评价结论，即我国粮食流通体制的缺陷使流通性补贴的利益大部分被国有粮食部门占有，国家负担了大量的成本，消费者没有得到好处，而流通性补贴的低效率使农民成为补贴政策中最大的输家（叶兴庆，2000；孙立刚，2002；邓大才，2003）；但是关于当前实施的粮食直补等相关政策实施效果的研究结论争论较大。

一方面，部分学者研究认为，粮食价格升高才是导致产量上升的原因（刘小春，2008; Nico, Marijke and Shi,2006; Lohmar and Tuan,2005），而当前的补贴政策对粮食产量、农民收入和农民种粮积极性影响甚微。例如，马彦丽和杨云（2005）基于河北省农户调研数据进行统计分析认为，粮食直补政策对农户的种粮面积扩大、农民收入的增加均影响较小；对农户单位面积粮食生产的投入量没有影响。李鹏和谭向勇（2006）通过对安徽省农户调研数据进行统计分析，认为粮食补贴政策对提高农民种粮收入有一定的作用，但由于补贴水平较低，粮食补贴发挥的作用不是很大。王姣和肖海峰（2007）通过利用河北、河南和山东3省的农户调查数据进行实证分析，认为当前的粮食补贴对粮食增产的促进作用很小。蒋和平和吴桢培（2009）依据对湖南省农户调查数据资料，通过统计分析对粮食补贴政策的绩效进行了评价，主要结论认为，按现行的粮食补贴并不能有效调动农民的种粮积极性，并不能够有效地促进种粮面积的增加。杜辉、张美文和陈池波（2010）通过对河南、湖北、广西和海南4省（区）农户调研数据进行统计分析，认为粮食补贴对粮食产量和农民增收均没有明显作用。黄季焜等（2011）通过利用河北、辽宁、陕西、浙江、湖北和四川6省农户调研数据进行实证分析，认为粮食补贴并没有促进粮食生产。董春玉和刘颖（2013）通过利用安徽省农户调研数据进行实证分析，认为由于粮食补贴金额越高的农户农业生产积极性越高，非农就业时间越短，在非农报酬率高于农业报酬率的情况下，农户总体收入水平就会降低，因此粮食补贴对农民收入具有负向影响。李韬（2014）通过利用河南省农户调研数据进行实证分析认为，虽然大部分农户对粮食补贴政策感到满意，但是，现行的粮食补贴政策并没有起到增加农户种粮意愿的政策设计初衷。

另一方面，部分学者经过经济学理论分析、定性分析，或者实证研究认为，当前的粮食补贴政策在影响粮食生产决策、提高粮食产量、增加农民收入方面发挥了重要作用。例如，韩喜平和荔（2007）通过理论分析认为，粮食补贴政策有利于粮食产量的增加和农民收入的提高。沈淑霞和佟大新（2008）通过对吉林省粮食生产和种粮农民收入等数据的统计分析认为，粮食直补政策的实施对粮食供给能力、国有粮食企业的市场化改革以及农民收入等都产生了一定的积极效应。周应恒、赵文和张晓敏（2009）通过模拟分析讨论了粮食补贴政策作用效果，结论认为，粮食补贴政策对粮食增产和农民增收起到了明显的作用。吴连翠和蔡红辉（2010）基于安徽省农户调研数据进行实证分析认为，粮食补贴政策的激励作用促进了农户粮食生产，能够起到确保国家粮食安全的作用。黄季焜等（2011）通过利用河北、辽宁、陕西、浙江、湖北和四川6省农户调研数据进行实证分析认为，粮食补贴的执行增加了农民收入。袁宁（2013）通过利用13个粮食主产区农户调研数据进行实证分析认为，粮食补贴政策对提高农民种粮积极性有积极的作用。杨万江和孙奕航（2013）通过利用浙江、安徽、江西3省水稻种植户调研数据进行实证分析，认为粮食补贴对农户水稻种植积极性有正向促进作用，规模较大的粮食生产大户的种植积极性比小户更高。张国庆（2012）、刘永芳（2013）、梁淑华（2014），以及刘鹏凌、李乾和栾敬东（2015）通过对我国粮食生产历史数据的统计分析，认为粮食补贴政策在促进粮食生产、提高农民收入等方面发挥了显著作用。李双、代诗云、费卫卫和万佳佳（2014）通过对湖北省粮食补贴执行情况和实施效果进行统计分析认为，粮食补贴在推动当地粮食生产的恢复和发展，以及提高当地农民种粮积极性等方面发挥了显著作用。于建霞、胥凤红和徐静（2014）通过利用山东省地市面板数据进行实证分析认为，粮食补贴对粮食产量起到了明显的促进作用。王欧和杨进（2014）通过利用全国各省农户跟踪调研数据进行实证分析，研究结果表明，粮食补贴政策对我国粮食生产起到了积极的推动作用。霍增辉、吴海涛和丁士军（2015）通过利用湖北省农户跟踪调研数据进行实证分析认为，粮食补贴政策对种粮农户具有显著的增收效应，对粮食生产具有显著的增产效应。

（五）对粮食补贴作用路径的研究

在粮食补贴政策发挥积极作用得到肯定的同时，补贴政策对粮食产量的作用途径也成为学者们讨论的热点。张冬平和赵翠萍（2005）、盛艳（2006）、刘克春（2010）、吴连翠和蔡红辉（2010）等认为，补贴政策对粮食生产的影响主要是通过激励农户扩大粮食种植面积实现的；张照新和陈金强（2007）认为粮食补贴政策的影响路径是通过提高单位面积产量从而提高总产量；王欧和杨进（2014）认为，粮食补贴政策对农民粮食播种面积的扩大和资本投入都有显著的促进作用；陈慧萍、武拉平和王玉斌（2010）认为，粮食补贴政策主要通过影响资本投入进而影响粮食产量，虽然也影响土地投入，但是，对土地投入的影响较小，由于资本投入对产量影响的份额较小，而土地投入对产量影响的份额较大，最终补贴通过资本和土地两种途径对产量的影响程度基本相当；霍增辉、吴海涛和丁士军（2015）认为，粮食补贴政策的影响机制表现为：粮食补贴显著增加粮食生产的土地与流动资金投入，而对固定资产投资、农业劳动时间投入的影响不显著或较弱；耕地面积及固定资产等物质资本多、地理位置偏远的农户，其单位面积粮食产量、粮食播种面积、生产资金投入及农业劳动投入越多。

然而，也有学者认为，农户投入资金的增加主要是由于农资价格的提高（马彦丽和杨云，2005）。黄季焜等（2011）通过利用河北、辽宁、陕西、浙江、湖北和四川6省农户调研数据进行实证分析后，认为粮食补贴的执行几乎没有影响粮食播种面积与农资的投入。

二 关于研究粮食主产区（县）利益补偿机制的文献综述

早有学者提出我国必须建立粮食主产区（县）利益补偿机制这一问题（李瑞平和施鹏程，1994；王茂林，1996；颜宏晖，1998；祝美群和白人朴；1999），近期崔奇峰、周宁和蒋和平（2014）通过实证分析进一步证明了粮食主产区（县）利益补偿的必要性。但是，直至目前，专门针对粮食主产区（县）利益补偿机制进行系统研究的文献仍然较少。现有研究的观点主要涉及以下两个方面：

一是为什么要对粮食主产区（县）进行补偿。现有研究认为，在全国粮食安全中，粮食主产区（县）占有决定性地位，肩负保障全国粮食安全的义务，在很大程度上承担了为主销区提供粮食的义务，那么粮食的生产成本、流通成本完全由粮食主产区（县）负担就很不合理（杨光焰，2005）。而且，鉴于粮食生产低下的比较利益，从区域经济发展视角看，从事粮食生产也就意味着在资源配置上将会失去巨大的机会成本（田建民和孟俊杰，2010）。虽然目前对产粮大县实行奖励政策，但奖励力度远不足以弥补这些地区财力上的差距。而且，现行的粮食风险基金制度使粮食主产区（县）处于“产粮越多财政负担越重”的不利境地，也形成了“主产区（县）”补贴“非主产区（县）”的不合理现象（蒋和平和吴桢培，2009）。

二是如何对粮食主产区（县）提供补偿。研究者们一致认为，对粮食主产区（县）经济发展重视不够、补偿不足，因此如何对粮食主产区（县）提供补偿，提供什么样的补偿，成为需要思考和回答的问题。研究者们提出，要让粮食主销区承担更多的粮食安全责任，加大对粮食主产区（县）的财政扶持力度，加强粮食主销区和粮食主产区之间的横向财政转移支付（蒋和平和吴桢培，2009；平作炎，2010；丁声俊，2010；韩俊、徐小青和于保平等，2010）。

三 评述

粮食补贴政策一直是国内外研究的热点问题，我国现行粮食补贴政策作为维护国家粮食安全的重要手段，从酝酿阶段到部分地区试点，再到全国范围内普遍实施一直备受关注，关于我国粮食补贴政策的研究文献也较为丰富。现有文献对我国粮食补贴政策目标的认识基本一致，即粮食增产、农民增收；多数研究者认为，我国必须同时实行价格支持和收入补贴政策，而且目前收入补贴的力度远远不够。然而，在上述共识的基础上，现有文献对我国粮食补贴政策实施效果的认识存在较大争议。现有关于我国粮食政策效果评价的文献多侧重于定性分析；实证分析的文献相对较少，而且多是针对某一局部地区，缺乏从全国总体上对政策效果的评价。研究针对的时间点不同，涉及的粮食生产地区不同，以及采用评价方法不同，是已有文献对粮食补贴政策实施效果的评价结论不尽相同，甚至截然相反的主要原因。

通过对现有粮食主产区（县）利益补偿机制相关研究文献的梳理可以看到，虽然研究者们已就构建粮食主产区（县）利益补偿机制的必要性和紧迫性问题达成共识，但是由于目前的研究大多停留在定性分析的层面，缺乏坚实有力的定量分析，使这一问题的研究缺乏深度和系统性。

粮食安全是国家战略层面上的全局性问题，因此，更要从全国整体上把握粮食补贴政策的实施效果；而且，在评价粮食补贴政策效果的指标选择上，应该能够充分反映粮食生产补贴政策两大主要目标——增加粮食产量和提高农民收入。此外，粮食主产区（县）经济发展由于粮食生产比较利益低下，而在资源配置上失去巨大机会成本，那么粮食补贴政策促进了粮食生产，这是否进一步加剧了粮食主产区（县）经济发展利益的损失？又在多大程度加剧了这一损失？这是构建粮食主产区（县）利益补偿机制首先要明确的问题。因此，粮食补贴政策实施对粮食主产区（县）经济发展的影响，也应成为粮食补贴政策效果评价的一部分，更是研究粮食主产区（县）利益补偿机制问题不可或缺的一部分。