- 国际“竞争中立”国有企业条款与中国实践
- 高维和 殷华 张懿玮
- 4378字
- 2025-02-25 08:42:42
2.3 OECD的竞争中立实践
2.3.1 OECD有关竞争中立的主要工作
澳大利亚竞争中立概念的提出，引起了以美国为首的OECD的强烈兴趣。OECD长期以来一直致力创造更加公平的市场竞争环境，在2010年部长级公共管理委员会公报中就提出：“基于过于经验，OECD应该在加强诚信、保护公共利益和为私有企业创造公平竞争环境方面给予指导。”在2011年部长级理事会会议上，大会主席也指出：“随着OECD加强与新兴经济体的联系，必须要继续其开创性工作以便对国有企业和国家控制企业提供多领域的指导……不管是股东所有还是国家所有，所有企业必须遵循竞争中立原则，在公平竞争环境下经营（OECD，2012a）。”
OECD有关竞争中立的工作最早是在2009年10月。OECD竞争委员会召开圆桌会议，讨论竞争规则对国有企业的应用以及竞争中立原则，形成了相关纪要报告《国有企业和竞争中立原则2009》。从此，OECD展开了有关竞争中立的一系列研究，至今已经形成了包括《竞争中立：OECD建议、指引和最佳实践纲要》《竞争中立：国家实践》《竞争中立：维持公共企业和私有企业公平竞争环境》等8个文件（如表2.2所示）。
表2.2 OECD发布的有关竞争中立的主要报告
虽然有关竞争中立的研究相对较晚，但一直以来竞争政策都是OECD所关注的重点。这些竞争政策既涉及反垄断、并购、知识产权、管制、公共企业等不同领域，也涉及医疗、交通、银行、能源、通信、电子商务、邮政等各类不同行业。有关竞争中立的政策文件不仅包括与竞争中立直接有关的报告，还包括其他一系列相关的竞争政策。OECD在2012年发布的《竞争中立：OECD建议、指引和最佳实践纲要》中，就罗列了31份与竞争中立相关的文件，其中有13项是OECD的政策工具，有8项是良好实践的文件，另有10项是其他相关的文件。可以说，竞争中立虽然是一个简单概念，但却涉及庞杂综合的政策体系。它并不是仅通过一个政策文件就能完成的，而是需要各政策相关配合共同作用才能形成。
概括来讲，OECD有关竞争中立的研究和推广主要分为四部曲：
（1）对一般竞争政策的关注和研究，召开了有关竞争政策的各类主题圆桌会议，也出台了各类报告或指引；
（2）对起始国澳大利亚竞争中立政策的深入讨论和研究，形成《澳大利亚竞争中立和国有企业》研究报告，系统阐述了澳大利亚竞争中立的框架；
（3）OECD各成员国内部充分讨论研究，形成OECD竞争中立的基本框架，确定《竞争中立：OECD建议、指引和最佳实践纲要》；
（4）以OECD竞争中立框架检验各国竞争中立的实践，并继续展开有关竞争中立的更深入研究。
2.3.2 OECD竞争中立的主要框架
OECD的竞争中立主要是指在混合市场中公共企业与私有企业的竞争中立。从针对对象来看，不仅仅只是针对国有企业（虽然主要是国有企业），还包括公共企业或其他政府的商业实体。只要是政府所拥有的各类实体从事商业活动与私有企业发生事实或潜在竞争，那就应该考虑竞争中立。当然政府商业活动的组织形式多种多样，是归入公共活动还是商业活动有时也很模糊，关键是看政府是否愿意维持商业环境的公平性和竞争性。如果政府希望如此，那就必须要“保持极大程度的自我克制，不应以公共政策之名不公正地干预市场”（OECD，2012b：12）。
OECD在多份报告中强调要实施竞争中立，就必须要坚持竞争中立的“八大基石”。这八项内容确定了OECD竞争中立的主要框架。
政府企业的运作形式会对竞争中立产生深刻影响，如果不能有效区分哪些属于非商业活动，哪些属于商业活动，也不能够将商业活动有效剥离，将不可避免地造成不公平问题。因此，精益政府企业的运作形式就要求政府尽量摆脱“运动员”和“裁判员”的双重角色，对商业活动和非商业活动在结构上进行分离，并且能够实现对商业活动的市场化运营。为此，OECD提出了精益政府企业运作形式的4项措施：
（1）在切实可行并且有效率的情况下，能够对竞争性和非竞争性的政府运营进行结构性分离；
（2）为政府商业活动确定一个最优的形式；
（3）确定清晰目标以增强透明度和强化问责制；
（4）经常或定期审查政府在商业活动中的利益（OECD，2012b：31）。
在实施这些措施的时候，要注意：
（1）虽然很多国家已将公共企业分为竞争性企业和非竞争性企业，但是并非一定要进行结构性划分。一是需要考虑收益成本是否可行，二是有些经济活动因为生产过程错综复杂等很难划分，三是有时还要考虑履行公共职责的需要。
（2）对国有企业进行公司化改制有助于理清政府和企业的产权关系，增强透明度，使其按照市场规则进行竞争。因此，公司化是精益政府企业运作的一种有效方式。但OECD也并非强调一定要公司化，因为公司化只有在商业活动交易量大的情况下才可能在经济上是有效率的。
（3）OECD始终关注的是公平和效率，强调“最优的形式”，并未提出最优就是要对国有企业改革进行私有化。
如果政府企业同时从事商业活动和非商业活动，那各种成本可能相互交织。商业活动的成本可能会被分摊，从而导致成本人为降低，扭曲市场竞争。而如果是国有企业需要承担公共职责，那也可能导致成本处于劣势。保持竞争中立，就需要明确界定不同成本的分摊机制。为此，OECD提出：（1）成本结构透明与信息披露；（2）分离商业和非商业性账户的成本和资产；（3）明晰债务归属；（4）监督、监管和成本中立调整（OECD，2012b：37）。
政府应该对商业活动成本和非商业活动成本和资产进行分离，尤其是对于国有企业，如果承担公共服务，需要披露资金来源和成本结构，以避免产生不正当的交叉补贴和成本优（劣）势。OECD还提出，如果监管部门不去解决成本共摊问题，至少也应该实行信息公开，以确定竞争者明确了解这些信息，以便决定是否进入市场（OECD，2012a：20）。
政府企业如果像其他企业一样在市场上运营，就应该获得与市场水平一致的商业回报率。对国有企业而言，如果其需要获得相应的商业回报率，那该企业就可以通过降低价格方式削弱竞争，从而伤害到竞争对手利益。商业回报率要求国有企业能够真正实现商业化运作，为此OECD提出了以下建议：（1）制定指导性文件以确保获得与市场水平保持一致的回报率；（2）回报率目标应该在一个合理的时间内实现对成本的补偿（OECD，2012b：45）。
确定合理商业回报率最常用的方法是以市场上从事类似商业活动的企业为标杆。但竞争中立并不意味着政府要求企业在每笔交易或第一个财政年度都获得指定回报率，国有企业可以根据其战略对回报率进行差异化管理或长期化管理。
国有企业有时还需要承担公共服务的义务，比如基于普遍服务的要求，企业在偏远地区提供邮政或电信服务。这些非商业性的活动会导致企业成本扭曲，使其在市场竞争中处于不利的地方，因此，应该对这些企业从事的公共服务进行充分而透明的补贴，以补偿其竞争劣势。为此，OECD提出：（1）确定为履行公共服务义务所需要的适当补偿；（2）确定补偿并不会产生不正当补贴；（3）确定中立补偿的方法（OECD，2012b：53）。
理想的状态是商业活动和非商业活动都能够分离，由不同的经营实体提供。但当由同一经营实体同时提供这两种不同性质服务时，就需要在识别不同成本基础上，对企业的公共服务进行合理补偿，但要避免过度补贴导致企业交叉补贴其商业活动，从而使其获得不当的竞争优势。但有时候，要确定国有企业哪些服务属于公共服务义务可能是个复杂的问题。OECD提到一种常用的方法就是允许市场先进入者维持一定的垄断地位，以垄断利益补偿公共服务的损失，这就要求放松对其监管，但这事实上会存在交叉补贴问题。
税收中立要求政府企业和私有企业在从事商业活动时的税赋水平相当。企业所有制结构不同，适用的法律不同，其税收结构和税收水平也可能不同。税收差异导致政府企业在从事商业活动时相比私有企业有更加明显的成本优势。OECD提出政府可以考虑以下一些方法来实现税收中立问题：（1）对公司制企业坚决执行非歧视原则；（2）对非公司制的商业活动，可以用补偿费替代缴税；（3）调整政府服务价格以反映税负成本的增加（OECD，2012a：38）。
对于同样是通过公司法建立的企业，不管所有制结构，都应该征收相似的直接和间接税。但是如果商业活动由政府部门提供，而又未能实现公司制，征税通常在法律上并不现实，那可以通过补偿或价格调整来保证在竞争中未能获取不正当优势。
为了维持竞争中立，国有企业和私有企业应该面临相同的监管环境。但实际情况是，政府往往会对其控制的商业活动放松监管，比如金融领域，政府控制的国有企业通常会面临较宽松的监管环境。一般来讲，监管非中立包括了免于信息披露或其他新要求的约束、免于限制性商业行为法律约束、免于主权豁免法律约束、免于破产法约束、免于建筑许可管制约束或地区管制约束、优先获得土地以及不公平的监管负担等各种情形（OECD，2012a：42—43）。监管的目的不是为了保护，而是为了更大程度地促进公平。所以，OECD提出以下建议：（1）对有理由采取监管歧视的活动进行结构性分离；（2）持续评估公共服务义务的履行情况以及监管和竞争措施；（3）存在监管优势时，采用补偿支付的方法弥补（OECD，2012b：67）。
在同等情况下，国有企业和政府企业的贷款利率应该与私有企业相同。同时，政府应该确保其控制的商业活动不应该获得不正当的补贴利益。通常国有企业可以获得更优惠的利率、融资优待，还能享受政府的信贷担保以及各种补贴，甚至是国有企业本身的所有权就能使之享受来自政府的隐形担保，这些都可能会扭曲正常的市场竞争环境。为此，OECD提出：（1）以中立的条件举债；（2）实施债务中立调整（OECD，2012b：73）。
中立条件要求国有企业按照市场条件获得资金，即不能考虑企业的所有权结构。一方面要提供公平的市场利益，另一方面也不应该对国有企业进行债务的担保。无论是债务还是补贴，对待公私企业都应该一视同仁。
为了提升采购效率，越来越多的公共服务通过市场机制进行采购。竞争中立要求国有企业和私有企业都能面对公开透明的采购环境。然而，国有企业在采购中往往占有一定优势，比如在位时间长形成先入优势、获得更多的内部信息、或者是天然倾斜于国有大企业等。在公共采购中还存在内部采购问题，也就是政府部门直接向附属机构进行采购或自产自销，这也对竞争中立构成了挑战。为此，OECD提出：（1）确保公共采购方在相同基础上比较不同出价；（2）反映并考虑投标者的差异；（3）制订投诉机制以及调解措施。
总体来讲，公共采购应该坚持竞争性的、非歧视性的和公平透明的原则，这就要求形成公平透明的采购程序和机制，使不同所有权企业都能享受公平竞争的机会。
精益政府企业的运作形式、识别直接成本、获得商业回报率、履行公共服务义务、税收中立、监管中立、债务中立和直接补贴、公共采购这8项内容构成了OECD竞争中立的主要内容。为了更好地实施这些内容，OECD为之提供了一系列的文件参考（如表2.3所示），同时建议各国政府根据本国的情况分别制订具体的实施方法。
表2.3 OECD竞争中立主要内容实施的参考文件
