2.2　美国的竞争中立实践

2.2.1　美国国内竞争中立的实践

澳大利亚竞争中立概念提出后，得到了美国的充分认同。美国政府积极推动OECD开展竞争中立的研究和实施竞争中立政策，同时也在双边和多边谈判中要求建立竞争中立的国际规则。但是，就其国内来讲，美国并未建立起专门的竞争中立框架，目前与竞争中立相关的法律或监管框架主要是《美国法典》和《政府公司管理法案》等。

美国的国有企业在整个社会经济中所占比重相对较少。在20世纪80年代初的美国经济中，除了邮政、公路全部属于国有外，铁路和电路的国有部分都只占全国的25%，国有企业的就业人数仅占全国总就业人数的1.5%（董有德，1999）。在美国，国有企业被称为政府公司（Government Corporation），也就是由美国政府拥有或控制的公司。事实上，真正被纳入政府公司的企业数量非常有限，联邦层面目前为止也只有17家政府公司（类似于中央国有企业）（如表2.1所示）。除了政府完全拥有的政府公司之外，美国还有另外三种特殊的国有企业形式，第一种是政府资助公司。联邦政府公司是政府的一部分，员工属于联邦雇员；而政府资助企业为私有企业，雇员工资由企业支出，这类公司包括联邦国民抵押贷款协会（即房利美）、联邦住房贷款抵押公司（即房地美）、联邦农业按揭公司、联邦家庭贷款银行系统和农场信贷系统等五家公司，这些企业都属于私人金融机构。[5]第二种是国有民营公司，即将国有企业或设备以租赁的方式出让给私有企业使用，目前这类企业全国大概有5000家，主要是生产与军事、国防等相关产品（陈玉娥、杨宇，2004）。还有一种就是政府参股制公司，即政府和私人垄断企业共同拥有企业股票，共同参与企业管理，按股分红，如波音飞机公司、洛克希德飞机制造公司等（董有德，1999）。

表2.1　美国联邦政府公司介绍

资料来源：驻美国经商参处，美国的“中央国有企业”情况介绍，中华人民共和国商务部官网，http：//www.mofcom.gov.cn。

美国大量国有企业属于公私合营的混合制企业，大量企业依赖政府补贴为生，或是通过垄断控制市场。一些国有企业在市场准入上拥有特权，一些国有企业则是被法律赋予市场控制权或价格制定权。为了创造更加公平的竞争环境，提升企业的竞争能力，美国主要从以下几个方面着手：

1.私营化

20世纪80年代里根总统上台后开始对国有企业进行一系列改革。里根政府奉行不干预的经济政策，主张让市场自动发挥调节机制。在1986年2月5日的预算咨文中，里根就提出：（1）取消一些“不必要的联邦项目”，如小企业管理信贷计划、对铁路的补助等。（2）把一些事业交给私人去办，实行所谓政府项目“私营化”方针。（3）出售联邦政府等拥有的不必要资产，如用作信贷的有价证券和多余的不动产等（陈宝森，2007）。私营化就是向私人部门转移企业的所有权或经营权，以减少政府对经济的干预，包括了资产出售、立约承包、特许经营等各种形式。其中，最彻底的就是出售国有资产。1988—1992年期间，包括出售全国铁路客运系统、联邦铁路货运公司、电力公司等在内，美国联邦政府已出售国有资产和消减各项补助达250亿美元（李俊江、史本叶，2006）。近年来，由于可出售国有资产越来越少，政府较多开始采用承包的方式进行国有资产私营化。也就是政府通过管理合同的方式将国有企业、公用事业或某一政府部门的管理权承包给私人投资者，但政府仍拥有股权或所有权，能够对承包商的服务类别和质量进行一定的控制。《1994年放松管制和立约承包法案》对立约承包的具体实施进行了立法，使立约承包成为国有企业私营化的最重要方法之一（李俊江、史本叶，2006）。

2.放松管制

放松管制有利于企业更加自由化决策以及面对更加公平的竞争环境。20世纪70年代开始，美国政府出现放松管制的浪潮，对铁路运输、汽车运输、航空运输、通信、石油都开始放松管制。比如，在20世纪70年代末，政府建议在五年时间内将铁路货运业从完全受管制的行业过渡到放松管制的行业。从这个时期开始，铁路允许在规定幅度内调整价格，不受政府控制。这个时期结束时，铁路完全可以根据市场需求自由确定产品价格。1980年通过立法给予铁路在价格上更多的灵活性（陈宝森，2007）。还比如航空业，美国自1938年颁布世界上第一部《民用航空法》以来，就通过航空运输委员会（CAB）对航空业进行全方位严格的管制。从1938年至1978年，共有80家公司申请进入航空业，但未有一家获批。1977年开始对航空业放松管制。1977年美国颁布的《航空货运放松管制法》允许货物运输者在任何国内航线上自由地经营和制定价格。1978年颁布的《民航放松管制法》放松对航空市场的政府管制。1981年正式取消航空运输委员会对航线进行规制的权力，1983年中止航空运输委员会对美国国内航空运价进行管制的权力，1985年颁布《民用航空委员会废止法》，航空运输委员会被解散，1989年美国全面解除民航的价格管制，实行进入与退出的自由，兼并和联盟的自由（胡玉敏、杜纲，2008）。

3.竞争性采购

2001年布什政府提出了竞争性采购（Competitive Sourcing）的概念，目的是向公共和私人部门竞争性开放政府的商业性活动，打造基于市场的政府，以竞争提升联邦政府运营的效绩和效率。竞争性采购与外包不同，外包的假设前提是私人部门会比政府部门更有效率，因此政府的商业性活动会交由私人部门承包管理。而竞争性采购是平等对待政府部门和私人部门，它的假设前提是私人部门和政府部门提供商业性服务可能都是有效率、低成本的，因此具体交由谁管理通过私人部门和政府部门公平竞争获得。竞争的目的是提供最高价值给顾客或是美国公众，而不管是由谁来履行这一职能（Federal Acquisition Council，2003）。事实上，从实践来看，有超过50%的竞争性采购是由政府部门获得的。根据竞争性采购原则，政府部门需要根据1998年国会发布的《联邦活动清单改革法案》（Federal Activities Inventory Reform Act, FAIR Act），每年6月30日前联邦管理与预算委员会（Office of Management and Budget, OMB）发布所有有关政府或商业活动的清单。根据FAIR法案，商业性活动适合竞争性采购。就涉及的雇员来看，根据联邦管理与预算委员会估计，政府部门约有160.9万劳动力，其中约26%的劳动力涉及商业性活动，适合竞争性采购。从程序上看，根据联邦管理与预算委员会采购通告A—76，竞争可以分为标准型和精简型。标准型竞争适用于涉及65名或以上的全职雇员活动，需要由私人部门或非联邦部门投标者在12个月内表明他们能够比政府节约10%或100万美元的成本。精简型竞争适用于涉及65名或以下的全职雇员活动，一般需要在90天内完成。最后，不管是政府部门还是私人部门赢得竞争，都需要改变原来的运营方式。如果政府部门赢了，继续保留原有工作，员工也可能不会被裁，但员工必须采取与之前不同的行为方式，而经理也需要改变原来的工作方法（Federal Acquisition Council，2003）。通过竞争性采购，最终是要提高商业性活动的效率，使公民受益。

4.减少补贴

OECD在对各国进行竞争中立调查中，美国表示现有的大部分国有企业都是自筹资金，不受政府财政补贴。对于同时提供公共服务和商务服务的企业，有专门法律进行约束以保证公共服务价格依据政府目标设定。如果企业因提供公共服务无法回收成本而要求政府补贴，则需经过国会批准。但是在电力部门，在一定时间内，可以通过固定电价回收成本，但这一价格需要相关部门进行审批同意（OECD，2012c：58）。

在具体领域方面，美国在通信行业提出了竞争中立原则。1996年美国对《1934年通信法》进行修订，发布了新的《1996年通信法》。提出了通信领域的竞争中立原则，要求公平对待所有的服务提供商。联邦通信委员会在阐述竞争中立的时候，也指出“对于普遍服务，应该确定机制和规则不应使服务提供商获得不公平的竞争优势或竞争劣势”。通信领域的竞争中立主要是强调通信普遍服务的补贴机制不能偏向某一服务提供商，也不能非公正地对待某项技术。

但总体讲，事实上美国并非是一个完全严格竞争中立的国家。不仅是因为其至今未能建立完整的竞争中立框架，而且还在于其对国有企业的保护和支持措施。从管制上看，大部分国有企业都实施不同于私有企业的公共政策和办事程序，企业的非商业行为享有一系列管制上的免责条款，而我们所关心的联邦、州和地方政府的商业行为也免责于美国的反垄断法（OECD，2012c：62）。从补贴来看，事实上各类补贴并没有完全消失。比如美国全国铁路客运公司（AMTRAK）成立于1970年，是一家公私合营的混合所有制企业。由于其连年亏损，因此依赖于政府大量补贴。仅2004年财政年度，国会批准的补贴就达12.25亿美元。2016年2月美国全国铁路客运公司又向国会递交预算，要求政府在2017年财政年度拨款18亿美元，这项预算包括6.49亿美元的运营费用，9.2亿美元的建筑维修费用以及2.63亿美元的其他支出费用。[6]美国不仅对国有企业进行补贴，对影响美国政府的各种大企业同样也进行补贴或税收减免。比如，美国长期对波音公司进行补贴，2013年，华盛顿州立法委员会通过决议给予公司长达40年共计87亿美元的税务减免决议[7]，由此引起了欧盟的强烈抗议。在过去的15年间，联邦政府总共对企业的各类补助和税收减免达到680亿美元，其中有三分之二主要是提供给各类大公司（如图2.1所示）。此外，包括联邦、州和地方的各级美国政府还对国内一些行业进行补贴。比如根据国际石油交换组织（Oil Change International）估计，2014年美国对石油巨头的各类补贴达到375亿美元，其中210亿美元用于生产和开采。同样，政府自2008年金融危机以来，也对银行业进行大量补贴，2013年光华尔街十大TBTF（Too Big To Fail，大到不能倒）银行的补贴就达到830亿美元。[8]

资料来源：Good jobs first, http：//www.goodjobsfirst.org。

2.2.2　美国国际竞争中立的实践

自澳大利亚提出竞争中立概念以来，美国一直不遗余力地在国际上推动竞争中立的实施。美国副国务卿罗伯特·霍马茨（Robert Hormats）在国际舞台上曾多次强调竞争中立，其核心就是“对现有国际经济规则进行更新和调整”，以“弥补现有的国际经济规则无法保证国有企业和私营企业公平竞争的缺陷”“使竞争不受外来因素的干扰”（熊轩昱，2014）。其提出竞争中立的背景是美国对“国家资本主义”（State Capitalism）的担忧。国有企业虽然长期以来一直存在，但是随着20世纪八九十年代的私有化，国有企业的地位在下降。然而，在后来一系列经济危机、金融危机以后，国有企业或国家支持的企业加速发展，成为全球市场上的激烈竞争者。美国国务院经济和贸易事务局副助理秘书麦卡锡（McCarthy）在出席2012美国商会亚太理事会商业峰会（APCAC）时指出，2005年全球500强企业中有67家国有企业，到2011年就上升到106家。而且国家资本主义还掌控着世界上一些最强大的公司，比如由国家支持的13家最大的石油公司控制着全球四分之三的石油储备。[9]众多国有企业都是来自新兴经济体，他们享受财政支持、税收减免、管制放松等一系列优惠措施，给以私有企业为主的美国带来了严重挑战。

罗伯特·霍马茨在2011年发表的《为全球竞争打造良好基础：竞争中立》一文中指出：“这对于美国利益而言是一种伤害，因为在我们市场上、第三方市场上以及采用这些措施的对方市场上，它给予了某些外国企业以不应当的竞争优势，这既是一个大的贸易问题，也是一个大的投资问题——需要全面的贸易和投资规则。”[10]因此，美国提出要在国际市场上创造一个公平的竞争环境，而澳大利亚的竞争中立概念恰恰迎合了美国的需要。

事实上，作为追求自由主义的美国，早在20世纪90年代就在国际上推销其自由市场的概念。1990年美国国际经济研究所邀请国际货币基金组织、世界银行、美洲开发银行和美国财政部的研究人员以及拉美国家代表在华盛顿就拉美经济调整和改革召开研讨会，形成了“华盛顿共识”，达成10条政策措施，其中就包括实施贸易自由化、开放市场、放松对外资的限制、对国有企业实施私有化和放松政府管制等有关国际公平竞争市场改革的措施。同时，美国还通过《谢尔曼反托拉斯法》《联邦贸易委员会法》和《克莱顿法》等反垄断法，以及《1979年贸易协定法》《1984年贸易和关税法》《1988年综合贸易竞争法》和《美国贸易权利执行法案》等反补贴法促进国际贸易的公平。

在国际合作领域，美国在双边关系中推行竞争中立原则。目前美国已经与40多个国家签署了双边投资协定（BIT），和17个国家和地区签署了自由贸易协定（FTA）。这些协定的目标就是对所有投资者和贸易者，包括国有企业和私人企业，创造一个公平竞争的环境。BIT2012范本第2条第2款就规定“由缔约方授权行使任何法律、行政或其他政府权力的国有企业或个人应受协议约束”；此外，范本第8条“缔约方不得出于保护本国投资者或技术的目的，禁止或者强行要求外国投资者购买、使用或优先使用东道国或东道国个人技术”等都体现了美国的“竞争中立”政策。

而在多边领域，在WTO贸易体制进展缓慢的背景下，美国近年来致力于推进“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）、“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（TIPP）等区域投资贸易协定，试图重塑国际贸易格局，强化其国际地位。2011年，美国商界和劳工组织向美国政府提议将竞争中立原则纳入TPP，得到了政府的支持。2011年10月，在TPP第9轮谈判中，美国特别提出针对国有企业的条款。2014年2月在TPP部长级会议上，有关国有企业的竞争中立原则基本达成一致。2015年5月，美国、日本、澳大利亚等12个国家成功结束“跨太平洋战略经济伙伴协定”（TPP）谈判。10月，美国贸易代表办公室发表TPP官方概要，其中明确了对国有企业的竞争中立问题。TPP中专门设定一个章节讨论国有企业和指定性垄断企业。从中可以看出：

（1）美国的竞争中立原则不仅针对国有企业，也针对指定性垄断性企业，要求这些企业不得歧视缔约方的企业、服务和贸易；

（2）要求公平对待国企和外企，不能通过对国企提供非商业性帮助而使缔约方利益受损；

（3）要求公开透明，各缔约国应该互享国有企业名单，以及对其非商业性帮助的一系列信息。

除了国内立法以及国际规则外，美国还通过支持经济合作发展组织（OECD）、联合国贸易和发展会议（UNCTAD）等国际组织有关竞争中立的研究和呼吁推动竞争中立在世界范围内的实施。麦卡锡指出，竞争中立框架应该是贸易政策、投资政策、竞争政策和企业管理等各类政策的相互强化。同时，要避免三个错误倾向：[11]

（1）避免各个政府对国有企业或政府支持企业在竞争领域上的倾斜；

（2）避免仅仅依赖于国内竞争法律，因为这些法律在很多时候处理政府支持的反竞争行为时并不充分；

（3）避免仅仅依赖于OECD有关国有企业管理的指引：它们会有一些指导，但是并非全部，而且它们也并非强制的，因此实施起来常常并不均衡。