- 国际“竞争中立”国有企业条款与中国实践
- 高维和 殷华 张懿玮
- 4559字
- 2025-02-25 08:42:42
第2章 竞争中立在各国的实践
2.1 澳大利亚的竞争中立实践
1993年澳大利亚政府率先提出了“竞争中立”的概念，当时主要是作为国家竞争战略的一部分。国有企业因为享受来自政府的一系列补贴和优惠，效率低下，与此同时私人企业也面临不公平的竞争环境，不利于企业发展。因此澳大利亚政府下定决心深入推进竞争改革，力求创造更加公平的市场竞争环境，以竞争中立规则纠正因为所有制问题而导致的市场扭曲，最终提高各类企业的市场竞争能力，刺激经济的增长，以及提供更多的就业机会。
2.1.1 澳大利亚竞争中立的主要框架
1995年4月11日，澳大利亚政府委员会公布了《竞争原则协议》，明确了竞争中立的目标：
“竞争中立政策的目标就是要消除由于公共所有权实体从事显著性商业活动而导致的资源配置扭曲问题：政府企业不能仅仅因为公共部门所有权而享受净竞争优势。”
这一目标明确了竞争中立要达到的最终结果是解决资源配置扭曲问题。企业竞争优势的获得可以通过各种市场手段，但不能依赖于最初身份。竞争中立就是要撕去身份标签所带来的不当得利（或是不当损失），使所有企业都能有公平竞争的机会。这一目标也明确竞争中立所适用的范围，即只针对政府的商业性活动，并不涉及非商业、非盈利性的活动。而且对商业活动特别强调了“显著性”（signifi-cant）。所谓的“显著性”主要是与以商业化方式的大规模运营有关，比如，在市场上主要通过销售商品和服务获得回报，并且与政府和行政部门分离，享有独立法律地位的组织；在竞争市场上专门从事商业运营的其他股份有限公司；指定的商业单位，其功能是通过销售商品和服务获得竞争收益；每年超过1000万澳元商业收入的其他商业性活动等（Matthew Rennie and Fiona Lindsay，2011）。具体包括了航空服务和机场、铁路列车服务和铁路、能源和水服务、金融服务、高校教育和咨询服务、博彩、保险等15个具有“显著性商业活动”的领域。
1993年在希墨尔主持的《国家竞争政策》报告中，提出了委员会一致认可的竞争中立政策的三项基本原则，而且这些原则在今天仍然被使用：[3]
原则1：当与其他企业竞争时，政府企业不应该以其所有权获得任何的净竞争优势。
原则2：当政府企业与其他企业在传统市场上竞争时，应该采取措施有效抵消来自所有权的任何净竞争优势，除非有例外情况，否则应该在竞争进入一年内就抵消这些竞争优势。
（1）当政府企业依照传统直接向公众提供服务时，应该推定是通过公司化来完成。
（2）当政府企业依照传统只是向政府机构提供服务时，可以通过公司化或者有效定价来完成。
原则3：如果不能采取措施有效抵制来自所有权的净竞争优势，政府企业就不应该在他们传统市场以外与其他企业竞争，在这一情形下没有任何的过渡期。
（1）当政府企业依照传统直接向公众提供服务时，应该推定是通过公司化来完成。
（2）当政府企业依照传统只是向政府机构提供服务时，可以通过公司化或者有效定价来完成。
这三大原则反复强调了澳大利亚竞争中立的核心概念，即政府企业不应以所有权享受净竞争优势。如果已经存在净竞争优势，那政府应该采取一系列措施以解决这一问题，而公司化是一个最为有效的方式。如果在原有市场上存在净竞争优势，那可以有一定缓冲期，逐渐解决净竞争优势问题，但如果是在新市场上存在净竞争优势，那就应该立刻解决，否则政府企业就不应该进入新的市场。
澳大利亚政府在《联邦竞争中立政策声明》中提到竞争中立的主要任务是公司化、税收中立、债务中立、回报率要求和管制中立。对不同企业其任务要求不同，对从事显著商业活动的非政府商业企业（Non-Government Business Enterprises）要求竞争中立的所有五项内容，对商业单位（Business Units）要求除回报率以外的其他四项内容，对政府商业企业（Government Business Enterprises）主要是实施管制中立（主要是因为这部分企业已经实现了公司化，并且确定了税收中立、债务中立的基本框架）（Australia Governments，1996）。
除了这些任务之外，澳大利亚还提出全成本定价原则（full cost pricing princi-ples）。所谓全成本定价是指当政府企业从事商业活动时，成本要包括与竞争对手等价的税收以及债务担保支付，最终价格要反映所有这些成本，以此保证企业价格属于正常的市场价格。但澳大利亚政府也并不要求对每一个单独的价格进行审核，而是通过对企业整体财务状况的评估来确定是否良好实施了这一原则。
2.1.2 澳大利亚竞争中立的实施机制
为了促进竞争中立的有效实施，澳大利亚成立了联邦和州、地方两级管理机构专门负责竞争中立政策的实施。联邦层面，澳大利亚政府委员会成立了专门的国家竞争委员会（National Competition Council）和生产力委员会（Productivity Commis-sion）。国家竞争委员会成立于1995年，它有关竞争中立政策的主要任务是两个：
一是对竞争中立原则的发展和未来计划提供独立的专家建议（包括由联邦部长提到任何相关事宜）；
二是协助政府实施、阐述和细化竞争中立的原则（Commonwealth of Australia，1993）。
生产力委员会成立于1998年。根据《1998生产力委员会法案》（Productivity Commission Act 1998），联邦政府合并了产业委员会、经济计划咨询委员会和产业经济局三个部门，成立了新的生产力委员会，它是联邦政府的一个独立研究和咨询机构。生产力委员会承担与竞争中立的一些工作，主要是三项任务（Matthew Ren-nie and Fiona Lindsay，2011）：
一是接收和调查对于联邦国有企业和商业活动有关竞争中立的投诉，并转交澳大利亚政府竞争中立投诉办公室（Australian Government Competitive Neutrality Com-plaint Office, AGCNCO）；
二是向相关部长报告、建议他们所提及的有关产业和生产力的问题（包括有关竞争中立的投诉和实施）；
三是研究与产业、产业发展和生产力有关的议题，包括竞争中立问题。
根据联邦和各州达成的《竞争原则协议》，竞争中立具体由各州和地方政府负责。政府所需要做的工作主要包括以下几方面：[4]
一是各地政府可以自由确定议程实施竞争中立原则，但是在1996年6月前必须要发布相关的竞争中立政策声明（包括实施竞争中立的时间表和投诉机制）；
二是如果合适的话，政府需要对政府企业进行公司化改制；
三是坚持税收和管制中立，对政府企业建立与私有企业相等同的税收体系和管制体系，对政府企业征收因担保产生竞争优势的债务担保费；
四是每年都需要发布竞争中立实施的年度报告。
为了促进地方政府加快实施竞争中立政策，联邦政府还通过实施协议确定了奖惩机制。如果各地竞争中立进程令人满意，联邦政府将分批提供一定的“竞争支付”（Competition Payment）作为财政援助。但如果不尽如人意，联邦政府将暂停提供竞争支付，甚至是永久性减少支付。2003—2004年就有近24%的支付被扣留作为惩罚（Matthew Rennie and Fiona Lindsay，2011）。这种激励机制刺激了各地竞争中立政策的执行力度。
为了推进竞争中立实施，澳大利亚政府建立了相应的投诉机制。联邦政府和地方政府都有相应的竞争中立投诉机构接受、调查和处理对有关竞争中立的投诉问题。地方投诉处理机构有两种形式，一种是在财政局或地方总理署、部长署内部设投诉办公室，典型的如西澳大利亚州、维多利亚州等；另一种是设立专门的独立机构处理投诉问题，如南澳大利亚州、塔斯马尼亚州等，昆士兰州则有两个投诉机构，既可以向昆士兰竞争管理局投诉，也可以向财政局投诉。联邦政府投诉机构一般允许任何单位和个人进行竞争中立投诉，而地方投诉机构一般只受理竞争对手的投诉。澳大利亚首都特区有所不同，允许任何人投诉，但需要承担调查费用。总体看，由于澳大利亚竞争中立环境的不断改善，真正需要投诉办公室处理的投诉案件数量并不多。由澳大利亚政府投诉办公室发布的投诉案件处理报告至今只有15件。
2.1.3 澳大利亚竞争中立的实践情况
在过去20年间，澳大利亚政府积极实施竞争中立原则，在各个领域都取得了较大发展。
公司化有助于政府企业对自己的绩效负责，也使企业必须遵守公司法的各项要求，从而消除因政府所有权导致的净竞争优势或劣势。澳大利亚政府通过联邦政府和公司法案积极推进国有企业公司化。到1997年3月，维多利亚州就有三分之二的大型政府企业实现了公司化，昆士兰州7家政府企业全部实现公司化，新南威尔士州65家大型政府企业中16家实现了公司化，10家企业计划要公司化，还有一些企业实行私有化（National Competition Council，1996—1997）。到1998年，维多利亚州又有10家公司实现公司化，塔斯马尼亚州也决定在1999年7月前完成政府企业的公司化进程。根据1997—1998年国家竞争委员会年度报告显示，各地政府已经对大部分的政府企业实施了公司化或商业化。
1999年6月，澳大利亚联邦、州和地方政府签署了《关于联邦和州财务关系改革的政府间协议》，确定了新的税收体系，这一体系要求政府制订国家税收中立制度。2001年7月开始实施《国家税收中立制度手册》。因为有些州的政府企业可能会不受联邦税收制度的管辖，因此这些州根据竞争中立原则为这些企业制订了专门的税收中立制度。比如新南威尔士州2003年制订了《政府企业税收中立制度》。这些税收制度的目的就是为了保证政府企业应该支付与私人企业相等价的所得税。
澳大利亚的债务中立主要涉及债务担保费问题。在有关竞争中立政策的一系列文件中都提到要求征收债务担保费以补偿政府企业因为政府担保而产生的竞争优势，而且各州也出台了专门的债务担保费的文件以规范费用的征收。比如塔斯马尼亚州2012年5月出台了《担保费政策》（Guarantee Fee Policy），提出担保费适用于所有的财务融资，不管政府是否对其作出明显担保，只要借债时在只考虑信用的情况下会导致与风险相关的债务成本增加，就应该征收该项费用。而具体费用就是实际债务成本与只考虑信用情况下的债务成本之差。新南威尔士州于2014年同样也出台了类似政策《政府企业的政府担保费政策》（Government Guarantee Fee Policy for Government Businesses）。由于债务中立费用涉及企业的信用问题，因此政府一般会委托独立的第三方评级机构对政府企业的信用等级进行评定。
澳大利亚政府要求所有政府企业所提供的商品和服务都需要获得商业回报，回报率应该基于产业水平。在企业制定价格时，商业回报率必须与其他所有成本在内一起考虑。一般来讲，各地政府都会对不同的显著性商业活动制定不同的回报率目标，而各地确定回报率的方法也都有所不同。比如南澳大利亚会根据加权平均资金成本确定回报率，维多利亚州规定非商业化政府企业的回报率应该是8%的最低回报率加上合理的风险溢价，塔斯马尼亚州对所有政府企业要求10.4%的商业回报率，而昆士兰州政府特别出台《全成本定价政策》（Full Cost Pricing Policy），规定显著的商业活动必须要基于资产获得合理的商业回报，而且回报率必须要高于中等水平。澳大利亚生产力委员会每年会对各州以及电力、水、城市交通、铁路港口、伐木等各产业的政府企业财务绩效进行评估，以随时检测企业的资产回报率情况。
《竞争原则协议》要求各地对政府企业的管制应该保持与私人企业一样，如有关环境保护的管制，规划和审批的管制等。但是对管制的修订必须要考虑是否合适以及是否成本有效，否则就不需要进行修订。《竞争原则协议》还提出法律不应该限制竞争，因此有必要对现行法律进行重新审查。1996年，根据协议，联邦政府发布了《联邦政府法律审查计划》（Commonwealth Legislation Review Schedule），制订了详细的时间表，要求到2000年前对限制竞争的现在所有联邦法律进行审查。根据澳大利亚竞争中立报告显示，2009—2010年，7家联邦政府商业企业全部实现管制中立，106家地方政府商业企业有104家企业实现管制中立。
总体来讲，澳大利亚竞争中立实施较早，有着较为完善的实施框架，而且各级政府也积极推进竞争中立在本地的实施，因此已经在国内建立起了较为完善的竞争中立环境，对于提升企业的竞争力起到了非常积极的作用。