（五）利用综合手段促进能源转型

第一，加强能源转型顶层设计。我国要实现“两步并作一步走”跨越式发展，应以能源利用为切入点，把治理环境污染、应对气候变化和发展低碳经济切实纳入我国的国民经济和社会发展整体规划，加强能源转型顶层设计，给出较为清晰的能源转型发展目标与路径，向社会和民众传递长期的转型信号。

在实践中，应将污染防治、气候保护政策与能源政策融合起来，使污染治理、气候保护与发展清洁能源和提高能效紧密结合；将污染防治、气候保护与经济发展紧密结合在一起，使污染防治、气候保护政策不局限于节能减排，同时推动我国经济发展模式转型，向低碳社会迈进；把新能源技术与产业作为战略突破口，尽快形成新增长点，抢占新能源发展和第三次工业革命的先机，实现经济可持续发展。加强和创新能源转型政策保障措施应是当前工作重点，建立开放、竞争和有序的市场体系是核心任务，完善能源财税体制是公平竞争的迫切需求，改进能源行业管理和监管体制是关键组织保障，完善法律体系和坚持法治轨道是根本制度保障。以完善能源立法和标准、改革现有价格和税收体系、建立节能量和碳排放交易市场、推进能源消费总量控制等为工作重点。

第二，完善能源转型立法。发达国家的能源转型战略不仅规定了转型的中长期目标和实施政策，还持续重视能源立法及体制机制设计。日本、英国、德国等从立法的角度详细规定了新能源的发展目标，并在电力企业对新能源的利用、可再生能源电力上网等方面做出了强制性规定，典型例子包括欧盟发布的《能源2020战略》《2050年迈向具有竞争力的低碳经济路线图》及《欧洲战略性能源技术计划》，英国的《能源法案》及《电力市场改革》，德国的《电力入网法》《能源经济法》和《新能源和可再生能源电力立法》，巴西的《燃料乙醇添加法》等。能源转型法律文件提高了能源政策的前瞻性、连续性、可操作性并保证了实施效果，为能源转型提供了坚实的政策基础。

随着我国经济社会的发展，能源系统越来越庞大，资源环境约束、能源效率低下、能源消费增速过快等问题越发突出，为了进一步加强能源管理，推动科学发展，需要进一步完善立法和能源标准。加快推进《能源法》基本法立法进程，将合理控制能源消费总量纳入能源立法范畴，在制定石油天然气、原子能等重大能源领域的单行法及配套法规时，充分体现“有保有压”，鼓励非化石能源发展，着力推进《煤炭法》《电力法》的修订工作，体现控制煤炭消费增长、在局部地区控制煤电发展的立法理念。在标准体系的建设方面，健全重点耗能行业节能设计规范、建筑节能标准，完善建筑物采暖和制冷温度控制标准；积极推动认证标准和方法的及时更新；修订主要工业耗能设备的能耗限额以及家用电器等主要耗能产品的能效标准。

第三，政府规制与市场化手段并举。区域环境污染物和温室气体排放均属于典型的“外部性”问题，属“市场失灵”范畴，因此需要政府加以规制，这是能够实现排放量下降的核心。与此同时，提高减排效率的关键是传递正确的价格信号，需要采用市场化机制和手段。在能源清洁化和低碳化转型两个阶段，发达国家采取的污染物总量控制政策、碳预算管理制度等政府规制政策，污染税、气候变化税、能源税、污染物排放权交易、碳排放权交易市场化机制和手段，对我国均有较强借鉴意义。

我国目前正在推进能源消费总量控制，对碳排放总量控制也在开展政策研究。发达国家经验表明，在这一过程中，政府职责主要在于推动立法建立健全规则，通过监管确保市场公平、公正和透明，而把调控排放的主体功能交给市场。实施这些政策绝不是为了扩大政府权力，使其可以更加微观地干预经济。应充分运用市场化手段调节微观经济运行，实现能源使用外部成本的内部化。一是进一步改革完善现有价格和税收体系。应借鉴国外做法，对于能源消费遵循“谁消费谁付费”的原则，理顺能源资源价格，通过完善煤炭资源税、开征能源消费税和碳税，抑制高耗能产业扩张和生活过度消费。二是建立节能量和碳排放交易市场。借鉴国外的经验，抓紧建立碳排放交易体系，引入节能量认证交易体系，研究制定能源消费总量交易机制。在建立交易体系的同时，应借鉴欧洲的酸雨治理，注意初始指标分配问题，兼顾“公平”和“效率”，将控制指标合理地、可行地分配给各区域、各行业及各企业。

第四，推动科技创新，支撑我国能源转型。在今后几十年内，世界能源结构将发生从化石能源向新能源和可再生能源过渡的重大变革，而能源科技创新势必成为各国新的竞争焦点。美国、欧盟等发达国家和地区纷纷把发展新兴产业和鼓励能源科技创新作为重要的国家发展战略，并纷纷加大能源科技领域的研发投入。例如，美国通过《美国复苏与再投资法案》向可再生能源生产领域投入230亿美元，旨在深化和扩大智能电网科研计划，制定技术路线图，提高风机、太阳能电池板、生物燃料和其他可再生能源的技术创新水平，提升先进能源科技装备制造能力和市场竞争力。欧盟委员会制定的《欧洲战略性能源技术计划》提出了以新能源和可再生能源技术创新作为核心内容的低碳能源战略和技术路线图。

通过分析可以发现，美国、英国、德国和日本的能源科技在全球处于领先地位并各具特色：美国在智能电网、生物质能、风能、核能等方面具有核心优势；英国在海上风电、智能电表等方面较为领先；德国在太阳能、生物质能、能源互联网、电动汽车技术等方面处于全球领先地位；日本在核能及垃圾发电方面拥有较强竞争优势。我国应通过加大科技投入、创新科技管理体制、促进成果转化等手段，在全面提高能源科技水平基础上，优选重点领域率先突破，支撑我国能源转型。

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(1)　以2005年不变价计算。