第1章　绪论

1.1　选题背景及问题提出

1.1.1　选题背景

（1）全球生态赤字、环境恶化等矛盾日益严重

18世纪工业革命以来，全球城镇化进程已发展了200多年。联合国《世界城镇化展望》报告中指出，全球城市人口从1950年7.46亿增加至2014年39亿，城市人口占世界总人口比重已达到54%，到2030年，全球将有超过60%人口居住在城市中。城市是人类文明的重要组成部分。

城镇化是一把双刃剑。一方面，传统工业文明加速技术、经济、社会文化各方面变革，持续推动了社会生产力的高速增长，在世界范围内创造大量社会财富，导致“四百年繁荣时期”的出现。另一方面，随着世界经济步入高度工业化阶段，工业文明无序扩张的弊病开始凸显。在过去一个世纪内，资源枯竭、能源紧张、环境恶化、生态失衡现象频发，导致了地球整体生态环境质量的持续下降。频发的重大生态环境事件及全球性生态危机，使得人类与自然的冲突及矛盾频频凸显，如20世纪五六十年代，发达国家相继发生的震惊世界的“八大环境公害事件”等。生态环境是人类赖以生存的客观基础，提供社会经济持续繁荣的物质源泉。人类一切生产及生活活动，均依赖于生态环境中的物质供给。城市作为人类聚居地及工业、建筑、交通、物流的集聚区，是人类活动最为密集的地区，必然也是高耗能、高排放、高污染的集中地。联合国调查统计，全球城市建成区面积仅占地表面积的2%，但却集中了全球一半以上人口，同时城市能源消耗占全球能源消耗总量的75%，城市污染物排放占全球污染物排放的75%。因此，城镇化进程中日益严重的生态环境问题，严重制约了经济社会发展，尤其成为人类福利水平桎梏所在，成为当今国际社会普遍关注的全球性问题，引起了世界各国的深切关注。

（2）中国快速城镇化发展的隐忧：生态环境困境

在全球范围城镇化进程加快的历史时期，中国自1978年改革开放以来，经济进入高速发展阶段，综合经济实力显著增强，实现了“奇迹式”增长。1978—2015年，中国国内生产总值年均增长率高达9.8%，2016年中国经济总量突破70万亿元，跃居全球第二。中国城镇化进程也经历了一个起点低、速度快的发展过程。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》及相关统计年鉴数据显示，中国城镇常住人口从1978年的1.7亿人增加至2015年的7.7亿人，城镇化率从17.92%增长至56.1%，年均增长率为1.03%。联合国人口部门预测，2040年中国城市人口数量将远超过10亿。

然而，伴随着中国快速城镇化进程，城市人口数量持续激增、城市建成区面积急剧扩张、城市资源消耗不断加剧、城市环境污染物大量排放，致使城市空气质量恶化、水污染严重、噪声污染、垃圾围城、地面沉降、交通拥堵、住宅短缺、用地紧张等诸多“城市病”现象频发。多项权威研究报告及统计数据表明，现阶段中国正在面临着极大的生态环境威胁。《中国环境发展报告（2013）》指出，空气污染、水资源缺乏与污染、重金属污染致使的食品安全、交通拥堵、垃圾处理困境等已成为中国城市生态环境“不可承受之重”。在《2016年环境绩效指数报告》（Environmental Performance Index：2016 Report）中，中国2016年EPI总体得分为65.1分（满分100分），总排名第109名（180个国家参评）。环境绩效指数（EPI，Environmental Performance Index），是由美国耶鲁大学环境法律与政策中心（YCELP）、哥伦比亚大学国家地球科学信息网络中心（CIESIN）、世纪经济论坛（WEF）共同发布。该指数在2006年首次发布，而后每隔1年发布1次。近年来，中国EPI指数排名虽然呈现上升趋势（从2010年第121名升至2012年第116名，再升至2014年的第118名，最近2016年升至第109名），但EPI指数仍处于所有参评国家的靠后位置。从EPI指数分项统计数据来看，中国现已成为世界PM2.5超标重灾区，“空气质量”分项指数排名为全球倒数第2位，其中该分项所含子指标，如PM2.5暴露平均值、PM2.5超标率、二氧化氮（NO₂）暴露平均值等，排名分别为第178位、第178位、第176位。《2016年环境统计公报》显示，2016年中国仅有84个城市环境空气质量达标，剩余254个城市环境空气质量超标，⁽¹⁾占338个地级及以上城市的75.1%。

总结起来，现阶段中国城镇化进程中生态环境所面临的新形势及新挑战，体现在以下方面：

①资源能源消耗总量大，利用效率低下。中国一直面临资源和能源人均占有量少，能源品种少，且区域结构不合理等现实问题（邓伟根和刘萱芝，2012；苗韧等，2013）。随着中国经济规模不断扩大，工业化加速城镇化进程，资源能源消耗加速，总量持续增长。2007年国务院新闻办公室发布的《中国的能源状况与政策》白皮书数据显示，中国煤炭人均拥有量仅为世界平均水平的50%，石油和天然气人均拥有量仅为世界平均水平的7.5%和7.2%，清洁能源占比远低于世界平均水平。同时，资源和能源区域分布不均，地区异质性明显，呈现“北多南少、西多东少”的特征。现阶段，中国能源使用效率虽有一定提升，但单位国内生产总值能源消费量保持下降趋势。《中国统计年鉴》（2016）数据显示，按照2010年可比价格计算，中国万元国内生产总值能源消费量从2010年0.87吨标准煤/万元，下降至2014年0.75吨标准煤/万元。但与世界发达国家相比，中国能源利用效率仍然偏低，只有发达国家的1/2左右（金培振等，2011）。2012年，中国1吨标准煤的GDP产值为14000元，远低于世界平均水平25000元，更无法与美国（50000元）、日本（31000元）等发达国家能效水平相提并论（秦江波等，2015）。世界经济论坛发布的《2015年全球能源架构绩效指数（EAPI）》显示，中国EAPI指数位列第89名，处于全球被测算125个国家的中下游位置，能源使用效率仍有待提升。资源、能源过度消耗，利用效率不高，直接导致了中国面临污染物过量排放、空气污染加剧、生态环境脆弱及生态系统服务退化等现实问题，增加额外经济负担。

②生态环境新旧矛盾交织。中国快速城镇化、工业化进程加剧，导致大气、水体资源、土地资源等传统环境污染问题日益严重。世界银行（World Bank）基于支付意愿调查估算，⁽²⁾2003年中国大气污染所造成的健康损失，已相当于当年国内生产总值的3.8%。潘小川等所著《危险的呼吸：PM2.5的健康危害和经济损失评估研究》（2012）显示，2010年北京、上海、广州、西安4个城市由于PM2.5空气污染问题带来的经济损失高达61.7亿元，且这些损失仅包含由于PM2.5污染物导致人类过早死亡所造成的经济损失。2013年中国由于PM2.5重污染所带来的过早死亡案例达到65355例，健康损失已达281亿元（穆泉和张世秋，2015）。同时，新化学污染物质、挥发性污染物、臭氧、生物激素等新型污染物质所导致的环境影响逐渐显现，新增生态破坏、环境污染问题更为复杂多变，处理难度不断加大。

③自然灾害、生态环境极端事件频发。城镇化进程、城市移民等使得中国区域生态环境面临巨大挑战，自然灾害频发，重大公共环境事件屡次出现。例如，2005年松花江硝基苯污染事件、2007年太湖蓝藻污染、黄河流域山东滨州段高盐度废水污染事件等。酸雨、土地荒漠化、赤潮等环境问题，在全国范围内频频出现，日益严重。上述生态环境问题，不仅造成了巨额经济损失，减缓经济增长速度，而且加剧了社会贫困及不公平现象，严重威胁人类发展及生命安全。

④生态环境成本居高不下。《中国环境经济核算研究报告2010》中针对中国连续7年绿色GDP核算数据显示，中国仍处于经济发展环境成本上升阶段。2004—2010年，中国环境退化成本从5118.2亿元增长至11032.8亿元，年平均增长13.66%；环境虚拟治理成本⁽³⁾从2874.4亿元增长至5589.3亿元，年平均增长11.72%。《中国需要工业精神》（汪中求，2012）一书中指出，根据世界银行测算，中国每年大约需要为生态环境退化和环境污染支付8%～12%GDP成本，其中水体污染成本达到358亿美元，空气污染成本达到275亿美元。

⑤生态环境污染所引发的社会矛盾、冲突加剧。随着生态环境重度污染对公众健康和生活质量产生巨大影响，加之公众环保意识不断增强，近年来中国涌现出多起因环境污染问题引发的大规模民众抗议群体性事件，例如，2007年厦门海沧半岛PX项目、2009年广东番禺垃圾焚烧厂选址事件、2010年福建上杭紫金矿业铜酸水渗漏事故、2010年大连新港中石油输油管泄漏事故等。生态环境问题衍生出诸多社会问题，引发大规模的公众恐慌，出现广泛的社会不安定现象。

（3）从“可持续发展”到“绿色经济”：反思与行动

全球范围内的生态危机渐现，严重威胁世界各国经济增长与社会发展。因此，强调经济、社会、环境协调共生的可持续发展理念应运而生。1962年，蕾切尔·卡森（Rachel Carson）通过《寂静的春天》一书，反思传统工业文明的弊病，呼吁生态文明。1972年罗马俱乐部（Clud of Rome）出版的《增长的极限》中首次出现“持续增长”理念。1987年联合国世界环境与发展委员会（World Commission on Environment and Development，WCED）发表的《我们共同的未来》首次对“可持续发展”这一概念进行界定，提倡人地关系协调发展，探讨超越单纯环境保护的新型发展道路。1992年，联合国环境与发展大会（United Nations Conference on Environmental and Development，UNCED）通过《里约环境与发展宣言》《21世纪议程》，“可持续发展”理念被世界各国广泛接受并采纳。随着可持续发展理念受到热议，人类开始从工业文明模式审视生态环境问题，充分认识到工业文明必将耗竭地球生态承载能力，生态环境保护关系人类共同命运和未来发展（Gidden. A, 1990）。自从《布兰特报告》以来，多数发达国家相继提出了“循环经济”“生态经济”“低碳经济”“绿色经济”等发展模式。环境可持续性，作为可持续发展的重要组成部分，对促进社会繁荣发展和提升人类福祉水平，起到至关重要的作用。

学术界对于生态效率（Ecological efficiency）的关注由来已久。从20世纪90年代第二次绿色浪潮开始，生态经济效率理念备受学界推崇。传统生态效率思维，是基于生态资源消耗与经济增长二者关系的单一分析框架，建立“经济效益产出/生态资源投入”的生态效率评价模型。生态效率的高低，以生态资源投入所产出的经济绩效进行衡量。虽然此时的生态效率观点，相比过去环境主义，具有一定进步，但仍囿于古典经济学范式，强调经济增长的绿色化改进，重点关注资源环境的生产效率，单纯追求GDP增长、过分强调经济效益产出，存在一定局限。大量历史数据及文献研究发现，资源环境投入带来的经济效率提升、社会财富增长，并未如期待所想，进一步促进了居民福利水平的大幅提升。可持续发展经济学家Max-Neef验证经济增长与居民福利增加之间的“倒U形”曲线关系，提出“福利门槛”假说（Max-Neef, 1992；Max-Neef, 1995；Cruz et al.，2009），该假说也得到了大量国内外学者的研究验证（Vemuri et al.，2006；Moran, 2008；Lawn & Clarke, 2010；Mazur, 2011；Kubiszewski et al.，2013；赵鑫铖和史红亮，2012）。学界逐渐尝试把生态资源消耗与居民福利结合起来，从崭新角度对生态环境利用效率内涵、特征及发展程度进行深入探讨。Few（1993）和Moran等（2008）从生态福利角度诠释了可持续发展定义，即：“生态环境可承载能力内实现较高的福利水平”，这一定义可拆解成“可持续”及“发展”两个层面。其中，“可持续”关注资源消耗、环境污染等问题，要求人类经济社会活动不能超越地球生态环境承载能力；“发展”则关注人类自由发展、居民福利等问题，要求实现人类福利水平的不断提升。前者是必要前提与物质保障，后者是最终目标和终极意义。2012年“里约+20”峰会最终成果文件《我们憧憬的未来》中提出的“绿色经济”理念，强调经济发展应具有生态环境“增长边界”，并把社会公平、包容性发展等与经济效率放在同等重要的位置，体现出对传统以“经济效率优先”的生态经济发展模式的突破，并且强可持续理论代替了过去的弱可持续理论，强调关注“关键自然资本非减发展”（诸大建，2012）。现阶段，人类社会已经从自然资本相对富裕的“空的世界”，过渡到受制于生态环境约束的“满的世界”（Daly, 1990）。在自然资本日益稀缺的“满的世界”中，如何在增长边界内实现人类福利水平的不断提升，促进经济、社会、环境三大系统协调发展，是实现可持续发展的要义所在。

（4）生态文明建设已成为中国经济社会发展的重大战略部署

中国政府一直致力于生态保护和环境改善工作，重视经济社会与生态环境之间协调发展。1994年发布的《中国21世纪议程：中国21世纪人口环境与发展白皮书》，是中国政府在联合国《21世纪议程》基础上做出的政治承诺。1996年，“可持续发展”理念在《国民经济和社会发展第九个五年计划和2010年远景目标纲要》中被确立为国家基本战略。党的十七大政府工作报告中，首次提出涵盖生态文明的建设发展内容，指出生态文明不能以牺牲环境为代价，要从根本角度上合理改善整体生态环境，控制污染物排放总量。党的十八大政府工作报告中，再次论述“生态文明”，明确指出，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出位置。生态文明建设已经被提升至新的历史高度，是“关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”，是“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的必要途径，是“国家强盛、民族复兴的中国梦”的重要载体。同时，要在提高城镇化质量上下功夫，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。

随着人民群众对环境质量、生存健康的关注越来越高，人民诉求从“求温饱”转变为“盼环保”，从“谋生计”到“要生态”。十八大报告中首次提出建设“美丽中国”，正是对人民群众日益增长的生态环境诉求的积极回应。2016年1月，在中央党校举办的“贯彻落实十八届五中全会精神专题研讨会”中，习近平总书记明确指出“要坚定推进绿色发展，推动自然资本大量增值，让良好生态环境成为人们生活的增长点，成为展现中国良好形象的发力点”。同时，他还强调需要关注人居环境福祉，“让老百姓呼吸上新鲜的空气、喝上干净的水、吃上放心的食物、生活在宜居的环境中、切实感受到经济发展带来的实实在在的环境效益，让中华大地天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美，走向生态文明的新时代”。

现阶段，生态文明建设已成为中国经济社会发展的重大战略部署，城市已成为可持续发展的主战场，良好的生态环境成为最为公平的公共产品。2016年3月，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第四次会议中做政府工作报告，该报告指出，“治理污染、保护环境，事关人民群众健康和可持续发展，必须强力推进，下决心走出一条经济发展与环境改善双赢之路”。中国政府已经充分意识到“保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力”，应突破落后思想观念，改变传统既有管理制度，不能再走“先污染后治理”“边污染边治理”的老路，需要树立“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，以生态文明代替工业文明，改变既有工业文明的生产生活方式，既稳定经济增长，又破解资源环境约束，明白“绿水青山就是金山银山”，做到“既要绿水青山，也要金山银山”，把单位GDP能耗降下来，让老百姓的幸福感升上去。

1.1.2　问题提出

自然资源的稀缺性、关键自然资本的不可替代性日益显现，要求我们必须承认经济增长存在客观的自然边界。如何以合理的生态环境投入获取更多的人类福利产出？生态福利绩效，作为近年来研究区域可持续发展的崭新视角和分析工具，正是对上述这一问题的阐述与探讨。生态福利绩效，是指生态环境转化为人类福利的效率，反映生态环境消耗与人类福利产出之间的相对变化趋势，它是对生态单一经济效率的反思与突破，综合反映了某一国家或地区可持续发展程度。

改善生态环境，提升生态福利绩效，是中国新型城镇化建设和生态文明建设过程中所面临的一个重要课题。近年来，中国生态福利绩效的基本状况到底表现为怎样的状态？《Living Planet Report 2012》报告中数据显示，2007年中国生态环境消耗与人类福利之间仍处于“高消耗—低福利”的状态，生态福利水平远低于世界平均水平，而日本、德国、美国、意大利、韩国、英国、法国、加拿大等主要发达国家，均已进入“低消耗—高福利”的发展模式（诸大建和张帅，2014）。臧漫丹等（2013）对二十国集团（G20）各国1996—2007年生态福利绩效变化趋势测算显示（如图1-1所示），仅有中国、墨西哥、巴西3个国家生态福利绩效呈现下降趋势，中国绩效水平下降速度最快，达到14.01%。

刘国平（2017）针对二十国集团（G20）各国能源福利绩效的测算结果显示（如图1-2所示），2013年中国能源福利绩效值为1.312，低于平均值（1.284），排在第11位，处于中等靠后的位置。《2014年人类绿色发展报告》中展示了2014年123个国家人类绿色发展指数（HGDI）测算结果，中国HGDI指数位列第86名。该指数可以简明反映各国人类福祉水平高低与环境风险大小（李晓西等，2014）。通过上述国际间数据对比，可以发现，中国现阶段生态福利绩效、能源福利绩效均低于世界平均水平，福利效应并未显现，绿色可持续发展之路仍任重而道远。要解决中国当前经济社会发展中所存在的严峻生态环境问题，需要切实提高生态福利绩效水平，实现经济增长、社会进步与生态环境优化等协调发展。

因此，本研究以研究城镇化进程中生态福利绩效这一现实问题为出发点，评价分析中国不同省份生态福利绩效演进历程，分析城镇化对生态福利绩效影响作用，剖析现有政府治理手段产生的生态福利效应，探讨城镇化进程中政府治理对生态福利绩效的作用机制，从而有针对性地提出促进生态福利绩效提升相关政策建议。