第一章 基础设施的概念

第一节 基础设施的起源与发展

作为一个国家和地区经济运行的基础，基础设施对于国家和地区发展及稳定的意义不言而喻，尤其是结合我国近几十年来经济的发展轨迹和脉络，基础设施对社会进步和经济发展提供的巨大拉动力有目共睹。然而，基础设施的概念自正式诞生以来也不过半个多世纪，却成为多个国家和地区经济腾飞的翅膀，这引发了人们大量的关注和思考。作为基础设施概念的初篇，我们将探寻基础设施这一概念的起源，梳理这一概念在国内外的发展史，以加深对基础设施的印象和考量。

一、基础设施概念的起源

基础设施，英文为infrastructure，是拉丁语“Infra”和“Structura”的组合，在查尔顿·路易斯等人编撰的“A Latin Dictionnary”中前者译为“on the underside，below，underneath”，即在下的、下面的；后者则译为“an arrangement，order，structure”，即排列、顺序和结构，两相结合，即“在下的结构”“基础性结构”。《韦氏词典》将其解释为“用于部队军事行动的，由基地和服务训练设施等构成的整个系统”；兰登书屋的《全文辞典》认为基础设施是指“一个国家的军事设施”，包括运送部队时所需要的公路、机场、港口和能源设施、供水系统。^[1]

我国1993年版的《现代汉语词典》将“基础”一词解释为“建筑物的最下层部分”；将“设施”一词解释为“生产或生活中配备的器械、用具等”。2000年刊印的《现代汉语词典》将“设施”的释义更改为“为进行某项工作或满足某种需要而建立起来的机构、组织和建筑等”。由此可见，在基础设施概念的起源阶段，无论是国内还是国外都集中关注在基础设施的物质属性上，强调“有形化”，但这一观点也随着经济和社会的发展不断发生变化。

二、基础设施概念的发展

（一）国外

真正意义上的对基础设施开展专门深入的研究始于“二战”之后，并且在二十世纪五十到六十年代迎来了一波高潮。

1.基础设施与社会间接资本

军事领域的很多实践和概念，往往会映射到社会的发展中，并展示出其对社会的积极推动作用，基础设施这一缘起于军事领域的概念，终于在二十世纪五六十年代引起了经济学家的注意。其中，经济学家艾伯特·赫希曼对于基础设施的思考值得关注，赫希曼在其著作《经济发展战略》中，将基础设施称为社会间接资本，并认为社会间接资本是指那些在进行第一、第二及第三产业活动中不可缺少的基本服务。在此基础上，赫希曼认为若想把某一活动包含在社会间接资本（即基础设施的）范围之内至少应当具备下列三项条件：

（1）这种活动所提供的服务有利于其他经济活动或者在某种意义上是其他许多经济活动得以进行的基础。

（2）所有国家中，这些服务实际上都是由公共团体或者受官方控制的私人团队所提供的，它们都是免费服务或者按公共标准收费。

（3）这些服务不能从国外进口。

以上三点属于广义的基础设施，而狭义的基础设施还应具备第四个条件，即这些服务所需的投资具有技术上的不可分性及较高的资本与产出比。这些条件决定了基础设施一般都投资规模大、建设周期长、收益低且慢、投资效率低而受益面广。^[2]

根据赫希曼的理论，广义的基础设施包括法律、秩序及教育、公共卫生、运输、动力、供水以及农业间接资本如灌溉、排水系统等所有的公共服务。而狭义的基础设施则主要指港口设备、公路、水力发电等项目的建设。这也在一定程度上构成了欧美经济学家对于基础设施认知的侧写。

除了艾伯特·赫希曼，英国著名经济学家保罗·罗森斯坦·罗丹在其1957年发表的《“大推进”理论笔记》一文中，对基础设施的概念做了进一步的明确。罗森斯坦认为，社会间接资本包括诸如电力、运输或通信在内的所有基础产业，它的服务具有间接的生产性，其最重要的产品就是在其他产业中创造的投资机会。这一点也与其在1943年出版的《东欧和东南欧国家工业化的若干问题》中提出的“大推动理论（The theory of the big-push）”相互印证，该理论的核心是在发展中国家或地区对国民经济的各个部门同时进行大规模投资，以促进这些部门的平均增长，从而推动整个国民经济的高速增长和全面发展，而这些大规模投资主要就是针对基础设施的投资。对于基础设施的内涵和特点，罗森斯坦也有其自身的独特观点：

（1）投资体量大，建设周期长。罗森斯坦认为“在发展中国家的最初阶段，设备能力过剩在所难免，此外，还存在一个无法缩减的不同的公用事业最低限度产业组合，以至于一个发达国家不得不将其总投资的30%～40%投入这一系统中”。罗森斯坦敏锐地察觉到了基础设施领域投资体量巨大这一特点。

（2）基础设施具有先导性。即“这些产业必须居先于那些能够更快生产收益的、具有直接生产性的投资”，罗森斯坦在其论著中视基础设施为其他产业发展的先导条件。

（3）基础设施离不开政府的干预。罗森斯坦认为，“由于要求有全面的观察和对未来发展做一个正确的评价，因此在这个具有集聚性特征的领域无疑要求计划化，通常的市场机制不能提供最适度的供给”。换言之，基础设施的发展需要政府的干预。

通过赫希曼和罗森斯坦对于基础设施内容、内涵和特点的认知可以发现，二人对于基础设施的一些观点是共通的，如认为基础设施是其他经济活动的基础、一定程度上都离不开国家的干预，但罗森斯坦则同时关注了基础设施对于国家尤其是发展中国家的经济发展带来的有利作用，这二人的观点也代表了一定时期欧美经济学家对于基础设施的认知。

2.基础设施与基础结构

除了欧美经济学家，苏联对于基础设施的定义也有一定研究。与欧美经济学家不同，苏联的经济学家又称基础设施为基础结构，并进一步将其区分为生产性基础结构和社会性基础结构。前者指直接为基本生产过程服务的部门，其中除运输、物资技术供应、修理服务和基础生产辅助服务等传统部门外，还包括干部培训、生产性科研、劳动保护、生产领域的情报提供；后者除一般的科研教育、保健、客运、邮电和为居民服务的商业外，还包括全国范围的管理、非生产领域的情报提供、住房及公用事业、修理服务、非生产性的生活服务。^[3]

但是，通过对苏联学者的观点进行研究后不难发现，其对于基础设施的认识还主要集中在基础设施与生产活动的关系上，但是对于其背后的本质和基础设施本身的特征的认识仍停留在比较浅显的阶段。也就是说，并没有跳脱出其自身社会与时代的局限性，没有给出概括性的总结以及对其特征的认识。

3.世界银行的“基础设施三部分”

世界银行1994年发布的《1994年世界发展报告——为发展提供基础设施》着重分析了基础设施与经济发展的关系，将基础设施定义为永久性工程构筑、设备、设施，以及它们所提供的为居民所用和企业所用的经济生产条件和服务设施，并将其分为三个部分：

（1）公共设施，包括电力、电信、自来水、卫生设施与排污、固体废弃物的收集与处理，及管道煤气等；

（2）公共工程，包括公路、大坝、灌溉和排水用的渠道工程等；

（3）其他交通部门，包括城市与城市间铁路、市内交通、港口、机场和航道等。^[4]

透过世界银行给基础设施下的定义以及圈定的内容和范围我们不难看出，这一专门性国际组织对于基础设施的认知和经济学家对基础设施的认知存在一定的偏差，其主要的视角集中在基础设施给经济带来的积极作用，展现出的价值取向是为了发挥基础设施的经济性作用。世界银行的这一定义，如果按照赫希曼的观点来看，属于狭义基础设施的范畴。

（二）国内

我国在基础设施方面的实践可以追溯到二十世纪六七十年代，最具代表性的就是全国各地掀起的农村农业水利建设运动，但是真正意义上开始对基础设施这一概念进行系统、全面的研究，则是始于二十世纪七十年代末八十年代初。这里我们将以年代为参照，将我国对基础设施内涵的认识分为三个阶段，其中第一阶段是二十世纪八十年代，彼时我国对于基础设施的理论研究几乎一片空白，仍处在初步认识的阶段。第二阶段是九十年代，伴随着改革开放的不断深化，我国对于基础设施的研究不再局限于其本身的概念和内涵，开始结合我国基础设施发展滞后和缓慢的实际情况，思考如何破解这一困局，这一阶段我们姑且称之为思索瓶颈与对策的阶段。第三阶段就是现在，伴随着信息技术革命，尤其是5G等新的信息技术的涌现，基础设施的内容和范围不再局限于传统的领域，且我国基础设施的投建方式也出现了一些新的变化，对我国而言，基础设施的内涵在横向和纵向上都有了很大的突破，我们遂称之为再认识、再出发的阶段。

1.二十世纪八十年代——初步认识

二十世纪八十年代，我国才开始在国家层面重视基础设施对社会发展的作用，并且开始加强相关的理论研究。我国经济学家最早接触的实际上是苏联的有关“基础结构”的相关理论研究成果，钱家骏和毛立本在1981年开创性地将“基础结构”正式引入我国经济学界，并且将其释义为“向社会上所有商业生产部门提供基本服务的那些部门，如运输、通信、动力、供水以及教育、科研、卫生等部门”^[5]。同时，他们进一步认为，基础设施还有广义和狭义之分，不同于欧美经济学家的观点，他们认为“有形性”是区分二者的重要因素，即广义的基础设施除运输、动力、通信和供水这些“有形”的部门外，还包括教育、科研和卫生这些“无形”的部门。

1983年刘景林在其《论基础结构》（这里的基础结构实际上就是基础设施）一文中，就基础设施的概念、特征、作用以及发展基础设施的对策做了较为全面的研究。刘景林认为，“基础结构是为发展生产和保证生活供应创造共同条件而提供公共服务的部门、设施和机构的总体”^[6]。并且按照功能性的不同进一步将其分为生产性基础结构、生活性基础结构和社会性基础结构，其中生产性基础结构主要指的是为发展物质生产创造共同条件和为直接基本生产过程提供公共服务的部门、设施和机构，主要涵盖交通、能源、水利、物资、邮电、情报和业务服务七个系统。生活性基础结构则指的是那些专门为人民生活创造一般共同条件而提供公共服务的部门、设施和机构，包括住宅及其公用设施、生活服务、公用事业等。社会性基础结构则指的是那些既能为社会生产又能为人民生活创造共同条件而提供公共服务的部门、机构、设施，包括商业、教育、科研、卫生等部门。

一个有趣的现象是，二十世纪八十年代我国学者对基础设施的研究和思考，体现出了浓浓的时代性，这实际上也与基础设施具有时代性的特点不谋而合，这些学者的研究实际上是在当时我国政治、经济和文化背景下的综合考量，值得敬佩。并且尤为值得注意的是，与欧美经济学家观点不同，我国学者对于基础设施范围的定义更广，更加注重挖掘基础设施背后的社会性特点，并致力于将基础设施搭建成一个系统的、全面的、综合的作为社会发展最基础的存在。

这一阶段不仅是对于基础设施概念研究的起步阶段，也是我国大规模开始基础设施建设的起步阶段，国家开始集中力量加大对重点行业的投入。

2.二十世纪九十年代到二十一世纪初——思索瓶颈与对策

我国的经济学家们虽对基础设施有了比较清晰的认识，但仍不得不面对当时我国基础设施落后的实际情况。继而，经济理论界的研究重心转到了基础设施的“瓶颈”制约问题，探究我国基础设施瓶颈产生的原因及相应的对策成为热门课题。这一时期的主要研究成果有樊纲的《论“基础瓶颈”》^[7]，详细论述基础设施瓶颈的制约及危害。

值得欣慰的是，虽然这一时期对基础设施概念的研究处在思索瓶颈和对策的阶段，但我国基础设施的发展并未停下脚步。《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》对农业、水利、能源、交通、邮电通信、原材料等行业的发展做出了明确的部署，基础设施投资迅猛增长，也从正式意义上拉开了我国基建快速发展的序幕。1990—2002年，基础产业和基础设施基本建设累计完成投资80249亿元，年均增长26%，比1979年至1989年年均增幅高15.3个百分点，比同期全社会投资年均增幅高4.5个百分点。^[8]

3.二十一世纪的两个十年——深入的体系化研究

我国基础设施实践如火如荼发展的背后是理论研究的不断丰富，在二十一世纪的头两个十年，我国对于基础设施概念的研究日趋深入，并形成了比较立体的理论体系，这一阶段的理论研究可以说是百花齐放、百家争鸣。同时，这些研究的范围更加广泛，既包含技术的普及，也包含理论的探讨，甚至还扩展到基础设施投融资领域。其中值得关注的有唐建新与杨军合著的《基础设施与经济发展：理论与政策》一书，该书除对基础设施的概念有着比较深入和系统的研究外，还结合我国的制度和国情从政策角度对基础设施在我国的发展进行了思考。

这一时期同时出现了一大批对国计民生具有重大影响的基础设施项目，且投资超过百亿元的项目也不在少数，如西气东输管道基建项目、西电东送工程，举世瞩目的三峡工程也在这一阶段完工。

这一阶段对于我国基础设施发展的影响不只是大型项目的相继上马和落地，更重要的是我国基础设施的投建模式发生了巨大的转变，从国家举债转为同时引入社会资本，基础设施建设的资金来源更加丰富，运营主体更加多样。

4.现在——重新认识，再出发

行至今日，基础设施建设仍是我国经济发展的重要推力，但是正如前文所述，基础设施的内涵和内容受制于时代甚至是国家和地区本身的经济和技术发展程度，本身具有一定的时代性特点。因此，我们应该深刻认识到，伴随着我国经济和技术的不断发展，我国基础设施的内容将不断扩大，内涵也将不断丰富。并且，这种改变也正在以肉眼可见的方式发生，从2020年4月20日国家发展改革委首次明确新基建的概念和范围，以及2020年4月24日证监会、国家发展改革委联合印发《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号）^[9]这两个事件可以窥见我国基础设施内涵的变化和丰富，其中前者是我们这个时代对于基础设施的一个重新认识，而后者则可以说是我们这个时代对于我国基础设施投建的一个再出发。