前言

新中国成立以来，农村土地制度改革逐步走出了一条公有制下赋权于民的“中国道路”。如何解释其变迁的成功，是学界研究的重大课题。过去，学界常常将其置于“强制性/诱致性”二分法视域下，认为新中国前30年农村土地制度改革绩效不佳的主要原因是“政府主导”，而后40余年改革成功的主要原因是“政府退出”。然而，这种解释并不完全符合中国农村土地制度改革的实际情况。例如，强制性变迁不能解释为什么新中国成立初期大规模土地改革没有遭遇大规模的乡村失序；诱致性变迁不能解释改革开放后农民创造的家庭联产承包责任制为何能在短短几年内推广至全国。很显然，政府在农村土地制度变迁中起了重要作用，尤其是随着改革的深入，政府的作用不仅在于回应实践与事后总结，更在事前科学决策、前瞻规范、协调利益、减少实践代价等方面做出了巨大贡献。可见，政府并非单纯地“退出”，而是以提高治理水平为目的的“归位”。

然而，目前学界对政府在制度变迁中作用的研究较为薄弱，同时局限于“强制性/诱致性”二分法，对二者结合互动的分析也较为缺乏。因此，本书将对中国农村土地制度变迁的研究转向“政府”与“农民”互动的二维视角，从“自上而下”与“自下而上”的结合中去观察中国农村土地制度变迁的道路轨迹、特色表征和制度优势，去探索其变迁成功的密码，去总结其改革成功的基本经验。一言以蔽之，国家与社会相协同，“有形之手”与“无形之手”相协同，是中国最突出的“特色”，如果不从这个角度去讲好农村土地制度变迁的“中国故事”，就无法深入理解其演变优势。

然而，要讲好农村土地制度变迁的“中国故事”，最大的挑战在于如何构建一个“上下结合”的制度变迁分析框架，本书从马克思主义制度变迁理论中获得重要启示，即马克思主义认为制度的本质是人与人之间的利益关系，制度的建立、调整和改变的目的就是要解决经济利益问题，各个利益方在改革中的获利预期决定了他们对待改革的态度。那么，要超越“强制性/诱致性”二分法，关键突破点在于不再局限于对制度创新预期收益和成本绝对值的比较，而是深入制度变迁及制度结构的内部，考察有限理性的微观市场主体（农民）与不完全信息的政府，在不确定环境中围绕土地利益调整所产生的互动关系对制度变迁的影响。

因此，本书围绕这个关键突破点，以马克思主义制度变迁理论为基础，批判吸收了“强制性/诱致性”二分法的合理成分，构建了中国特色的农村土地制度变迁的动态分析框架，即中央—地方—农民互动创新的分析框架。该框架的主要观点为：①中央、地方、农民围绕农村土地利益调整的互动，塑造了中国特色的农村土地制度变迁路径。②中国特色的农村土地制度变迁表现为中央决策、地方实施、农民需求相互适应的互动过程。③制度变迁的联结点是旧制度引发的利益冲突。④制度变迁是否有成效，取决于经济效率和社会公平的平衡。

同时，上述框架概括了中央—地方—农民互动创新的动态过程。第一阶段，需求涌现：农民个体产生改革需求，自发进行基层制度创新。第二阶段，地方探索：地方政府对基层制度创新提供局部政治保护。第三阶段，中央回应：中央回应农民制度需求，制定相应政策。第四阶段，地方实施：地方政府结合自身激励特征，实施改革任务。第五阶段，农民响应：农民响应改革政策。第六阶段，中央决策：从多种可能制度中择优，上升为正式制度或完成法制转化并加速推广。

接下来，本书运用该分析框架，按照所有权改革→使用权改革→转让权改革的历史逻辑顺序，深入考察了新中国成立以来农村土地制度的一系列重大改革历史，主要包括①农村土地所有权改革：土地改革（1950—1953年）和农业合作化运动（1951—1984年）；②农村土地使用权改革：家庭联产承包责任制改革（1978—1982年）、不得调地改革（1984—2018年）和三权分置改革（2013—2018年）；③农地转让权嬗变：政府垄断土地一级市场（1998—2014年）；④农村土地转让权改革：“三块地”试点改革（2014—2019年）。

历史考察的结果表明：第一，中国农村土地制度变迁的成功，尤其是使用权改革的成功，得益于中央、地方、农民三者之间的有效互动。①中国共产党领导是有效互动的政治保障；中央科学决策是有效互动的基本前提；中央对人民（农民）诉求的持续性回应，是有效互动的关键。②地方政府的创新实施增加了制度对环境的适应性，是有效互动的重要环节。③农民参与改革，是有效互动的重要动力源泉。第二，中央、地方、农民三者之间的互动创新，塑造了中国特色的农村土地制度变迁轨迹。与西方国家相比可知，中国特色的制度创新是在中国共产党的领导下，中央、地方、人民广泛互动，通过实践—认识—再实践—再认识的过程推动改革，使制度创新能够较好地适应不断变化的系统和环境。而制度变迁内生于不同时期国家发展战略和社会诱致需求的整合，体现了整体利益与个体利益协同兼容的中国特色。相比之下，西方国家的制度变迁通常是代表不同利益集团的不同党派争夺制度设计权的结果，体现了不同时期各资本利益集团的对抗。第三，体现了中国农村土地制度变迁路径的特色表征和制度优势。①特色表征：包括公有制下赋权于民的双轨制路径；社会主义市场化改革方向；兼顾稳定与发展的制度变迁速度；以共同富裕为制度变迁目标。②制度优势：使政府和市场在改革中发挥协同作用，持续改善资源的配置效率，也避免了大规模的土地兼并和社会对抗，更为重要的是，它能使政府在避免土地利用负外部性、保护生态环境、维护社会发展的整体利益和长远利益中发挥更好的作用。

在此基础上，本书总结了中国特色的农村土地制度改革成功的基本经验：①坚持中国共产党的领导；②制度创新遵从于实事求是的实践理性；③协同政府与市场“两只手”的积极作用；④坚持“自上而下”与“自下而上”的互动创新。归根到底，是通过“上下”互动创新，逐步走出了农村土地制度改革的中国道路，即“公有制下赋权于民的共同富裕之路”。

本书的创新点为：①概念创新。提出了“制度二重性”这个概念。②分析框架创新。基于马克思主义制度研究的“上下”结合的完整视角，构建了中央—地方—农民互动创新的分析框架。③观点创新。有效的制度变迁，取决于“上下”有效互动；“上下”互动创新，塑造了农村土地制度变迁的中国道路。

唐虹

2024年6月