第一章 引言

第一节 研究缘起及意义

一、研究缘起

新中国成立以来，中国农村土地制度改革走出了一条独具中国特色的变迁路径，它既没有沿着列宁提出的“国家辛迪加”模式变革，将国家所有制看作社会主义的唯一经济基础和制度，也没有按照国际所盛行的新自由经济理论的建议，将私有产权视为市场经济的基础，进行全面、大规模、快速地“休克式”私有化改革，而是通过70余年的探索，逐渐走出一条公有制下赋权于民的“中国道路”。在20世纪90年代，这条改革道路并不被西方学者看好，他们认为，计划与市场的双轨制会导致配置效率损失、寻租行为、国家机会主义的制度化问题，是比计划经济更为糟糕的制度安排。他们甚至预言，中国的转型最终将会因为改革“不彻底”、经济内部矛盾引发的种种困难而不可避免地失败。然而，历史并没有按照那些“预言”发展，改革开放40余年来，中国特色的制度变革开启了“世界历史的中国时刻”，“中国特色”的改革路径贡献了“人类发展史上最激动人心的例子”：中国农村土地制度改革不仅为中国经济增长奠定了坚实的基础，同时也为农业生产经营者提供了有效激励，极大地提高了农业生产率，促进了农业增长，并通过农业剩余劳动力的转移加速了工业化和城镇化进程，最终使得7.7亿人脱贫，中国贫困发生率从1978年的97.5%降至2020年的0。

令西方学者惊讶的是，“中国为何在缺乏私有制保护和完善法制等市场支持机制下却实现了经济高速增长？”他们称之为“中国之谜”或“中国悖论”。中国农村土地制度改革的实践证明了私有制和土地配置效率不存在严格的对应关系，在公有制前提下通过调整产权结构也能够提高土地配置效率。它不仅促进了资源配置效率的持续改善，也避免了大规模的土地兼并和社会对抗。事实上，被西方学者视为相互矛盾的对立元素在中国的农村土地制度改革中不仅并存共处，而且戏剧性地发挥着互补的作用。很显然，这个不符合西方经济学理论逻辑的制度变革是一个发生在我国的“本土故事”，必须通过已有理论的本土化改造才能深入理解其变迁规律。

目前，学界关于中国农村土地制度变迁的研究，采用的主流分析框架是“强制性/诱致性”二分法，前者强调制度变迁是“自上而下”的强制性建构，后者强调是“自下而上”的诱致性演化，并认为前30年农村土地制度改革绩效不佳的主要原因是“政府主导”，而后40余年改革成功的主要原因是“政府退出”。然而，这种解释并不完全符合中国农村土地制度改革的实际情况。例如，学界普遍将新中国成立初期的土地改革视为强制性变迁的结果。然而，单纯从强制性变迁来看，无法很好地解释它是如何取得成功的。土地改革的实质是把财产从一部分人的手中夺过来交到另一部分人手中，这通常会导致激烈的利益冲突和乡村失序。而中国共产党领导的土地改革，作为中国历史上规模最大、范围最广、涉及人口最多的土地改革——“要在约有三亿一千万人口的地区进行土改，推翻整个地主阶级”，“却只伴随着最少的暴力和无序，农业产量、生产能力、生活水平都没有发生明显降低”。正如外国学者所感叹：“无论是与革命前的中国、同时期的发展中国家（如印度）还是老牌社会主义国家苏联相比，中国土地改革所取得的成就都是令人震惊的”。很显然，国家强制性制度变革要以回应诱致性需求为前提，否则变革所遭遇的阻力都是难以想象的。

又例如，学界普遍将家庭联产承包责任制视为诱致性变迁的典范，认为这项改革是农民自发演进形成的，特别是在“最初没有得到中央承认”，甚至是中央“明令禁止”的条件下实现的（骆友生，张红宇，1995；周其仁，2004；林毅夫，2008）。然而，从实践上看，“包产到户”并非20世纪70年代末的农民创新，而是在20世纪50年代早已有之，并且经历了“三起三落”。为何之前搞“包产到户”的农民创新没有成功，而小岗村的创新却成功了？很显然，政府在制度变迁中起了重要作用：在改革之前，政治家释放了积极的改革信号；在改革初期，中央设置软规则给予探索空间和地方分权形成局部保护；在改革中期，政府与农民互动，协调冲突努力达成“改革共识”；在改革后期，从多种可能的制度安排中进行“择优”，进而“上升”为正式制度并“加速”推广，从而形成有效的制度变迁。

很显然，“强制性/诱致性”二分法不能较好地解释中国农村土地制度改革现象的原因在于，它或忽视了社会在制度变革中的作用，或忽视了国家在制度变迁中的作用，在理论分析中将国家与社会相割裂，将“有形之手”与“无形之手”相割裂，将正式制度与非正式约束相割裂。但实际上，制度变迁通常是“自上而下”与“自下而上”相结合的产物。

事实上，不少学者已经指出：政府在中国农村土地制度改革中起了重要作用（杜润生，2005；陈锡文等，2008；科斯，王宁，2013），并且国家与农民的“上下”互动是其典型特征，“基层创新+顶层支持”的诱致性变迁与强制性变迁相结合是改革成功的关键（姚洋，2008；张红宇，2014；刘守英，2017）。

但仅仅指出中国农村土地制度改革产生于国家与农民互动、“自上而下”与“自下而上”相结合这一现象是不够的，关键是要解释“上下”是如何互动的？要探寻“上下”互动为什么形成了中国特色的变迁路径？要反思“上下”如何互动才能形成有效的制度变迁？要总结中国“上下”互动有哪些政治保障和政治优势？对于以上问题，已有研究尚存不足。具体而言，这些不足体现在：一是对政府在制度变迁中的作用的研究较为薄弱，通常强调政府退出农村控制的效果和对制度追认上升和加速推广的作用，但是随着改革进入攻坚阶段，尤其是2014年“三块地”试点改革以来，中央科学决策在提前协调各方利益，尽量减少实践检验代价等方面发挥着重要作用，可见政府并非单纯地“退出”，而是以提高治理水平为目的的“归位”。二是局限于“强制性/诱致性”二分法，缺乏对二者的互动分析。三是研究方法本质上的静态性，缺乏连贯的动态分析，侧重关注变迁结果而忽视了更重要的变迁过程。

因此，本书试图在马克思主义制度经济学的基础上，吸收“强制性/诱致性”分析的合理成分，在认真观察中国农村土地改革实践的基础上，采用了虽更受限制但更易处理的方法，构建了中央—地方—农民互动创新的制度变迁分析框架，对中国特色的农村土地制度变迁规律进行了探讨。本书重点关注了以下四个问题：一是中国特色的农村土地制度变迁的基本规律是什么？二是“自上而下”与“自下而上”的互动创新是如何进行的？尤其是中央决策是如何做出的？三是有效的制度变迁是如何形成的？四是“自上而下”与“自下而上”的互动创新如何形塑了中国特色的变迁路径？

二、研究意义

（一）理论意义

弗里德曼曾说：“谁能正确解释中国经济的改革和发展，谁就能得诺贝尔经济学奖。”这也许是一句玩笑话，但也充分说明了中国的改革成就引起了国内外学界的重视，具有重要的研究价值。长期以来，西方经济学的分析范式主导着制度变迁/改革的解释和研究，中国农村土地制度的变迁/改革研究就是一个典型的例子，西方学者也常常以“强制性/诱致性”二分法为分析工具，以“私有保护”为衡量制度变迁效率的标准，主导着学术话语的阐述，但实则是为资本主义服务的。然而，这种国家与社会相割裂、“有形之手”与“无形之手”相割裂、整体利益与个体利益相割裂的分析范式，既无法较好地解释中国特色的农村土地制度改革现象，也无法理解中国特色的制度创新优势。因此，如何突破“强制性/诱致性”二分法分析范式，将国家和社会、政府与市场、整体利益与个人利益的协同机制放入一个分析框架，使其既能在更大程度上反映中国农村土地制度变迁的真实过程，又能帮助我们理解中国特色的制度创新所具有的优势，值得进行深入的理论研究。

（二）现实意义

新中国成立以来，中国农村土地制度沿着“两权分离”的思路，逐渐找到一条公有制下赋权于民的改革道路，并伴随着一系列具体制度的更替和演进，农业经济迅速发展，稳中向好。然而，随着改革进入深水区，现行农村土地制度的缺陷和改革难点进一步凸显出来。例如，如何解决农村集体土地所有权主体虚位、客体不明、权能不健全的难题；如何化解稳定承包关系与人口自然增减带来的调整承包地需求之间的矛盾；如何化解城镇化过程中人口转移带来的土地物权属性与身份属性之间的矛盾；以及在“三块地”试点改革中，集体经营性建设用地入市的同地同权同责问题、土地增值收益分配不明确问题，宅基地使用制度的限制流转问题、退出补偿问题，征地制度的征地范围、程序、补偿问题。

这些问题的背后，涉及更深层次的土地利益格局的调整，如何协同整体利益和个人利益，进而形成改革合力，在不确定环境中推动农地制度创新是深化改革的真正难题和挑战。然而，西方经济学理论和西方制度模式并不能为解决这些难题提供直接的答案，因为其本质是崇尚“个体利益”，主张“去管制”和“私有化”，缺乏整合社会利益的理论基础和政治力量。因此，必须要深入研究中国农村土地制度变迁的真实过程，观察中央作为正式制度的制定者，地方政府作为制度的实施者，农民作为最重要和关键的参与者，他们在农村土地制度变迁过程中围绕土地利益调整的互动起到了什么作用？考察“自上而下”与“自下而上”在什么条件下形成方向一致的变动？如果能理解这些问题，可以帮助我们进一步探索改革难题的解决方案，因而具有重要的现实意义。